国外构建地方政府借贷监管体系的经验及对我国的启示

摘 要：构建地方政府借贷监管体系的目的是防范地方政府因为债务管理不善或盲目投资引发的债务危机，防范地方政府的隐性债务和或有债务的形成，防范财政预算软约束的风险及腐败的产生。文章分析了国外构建地方政府借贷监管体系的基本框架，总结了各国加强事前监管和事后监管的经验，为我国构建地方政府借贷监管体系提供了参考和启示。

关键词：地方政府借贷监管体系;事前监管;事后监管

近年来，我国地方政府借贷规模不断扩大，主要原因是城镇化的快速发展及大规模基础设施投资需求的驱动。基础设施投资中很大一部分事权是由各地方政府来承担的，这就需要地方政府投入大量的财政资金来发展基础设施建设。由于地方政府的财政收支主要来自于税收和财政转移支付两方面，而这两方面所得到的资金不足以维持经济发展和基础设施建设的同步需求，所以，地方政府只能利用从金融市场借贷的资金来支持地方基础设施建设。借贷使得地方政府可以灵活运用资金，但这很容易使地方政府对金融市场资金借贷产生过渡的依赖，与之相伴随的是债务能否按期偿还的风险。如果地方政府的借贷无法按期偿还，那么借贷产生的债务压力会使地方政府陷于财政困境，进而产生债务违约或是发生债务危机。从国际经验来看，地方政府发生债务危机不是个别国家的独有现象。20世纪90年代以来，很多国家先后都发生过债务危机，例如俄罗斯的89个地方政府中有57个发生过债务危机;阿根廷的布宜诺斯艾利斯和门多萨地方政府债务失控是造成阿根廷债务危机的主要原因;印度、匈牙利和南非也都因为财政赤字或债务违约产生过巨大的财政危机。地方债务危机的发生不仅会影响地方公共服务供给，还会阻碍地方信贷市场的发展，使基础设施融资的空间缩小，严重的还会威胁到国家宏观经济和金融市场的稳定性。解决地方政府债务危机的最好办法就是建立一套完善的地方政府借贷监管体系。借鉴各国构建地方政府借贷监管体系的经验，有助于我国加强地方财政纪律，增强财政透明度，将债务风险控制在管理范围内，同时，还能提高地方政府借贷资金的使用效率，完善政府间的财政体制改革，建立现代化的财政制度。

一、构建地方政府借贷监管体系的必要性

地方政府借贷对地方经济发展有一定的积极作用，但地方政府借贷规模不断扩大也会引发债务危机与财政风险，甚至威胁国家的金融安全和社会稳定，为此，构建我国地方政府借贷监管体系十分必要和紧迫。

（一）有利于防范地方政府因为债务管理不善或盲目投资而引发的债务危机

在缺乏监管的金融市场中，地方借贷市场容易因为缺少监管而使地方借贷的准入门坎降低，致使借贷资金产生货币投机风险从而付出昂贵的代价。20世纪90年代的匈牙利和俄罗斯为发展地区经济曾进行了大量的地方政府借贷，但由于缺乏相应的借贷监管体系作保障，致使匈牙利和俄罗斯的地方政府因财政管理不善和投资失误造成大量财政赤字，地方政府陷入不可持续的债务危机，最终导致地方政府破产。

（二）有利于防范地方政府预算外的隐性债务和或有债务的形成

虽然隐性债务和或有债务不会加大地方政府债务的名义规模，但会加大政府债务的实际规模。隐性债务和或有债务往往是地方政府财政恶化的重要原因，它会使地方财政运行不稳定，对财政预算执行造成严重的威胁和冲击，影响地方财政的可持续发展能力。对隐性债务和或有债务缺乏监管，不仅会加深地方政府的债务危机，还会因宏观经济影响或是金融变动，进一步引发为财政危机。

（三）有利于防范财政预算软约束的风险及腐败的发生

预算软约束是财政分权体制下产生的一种弊端。缺乏必要的监管，会导致地方政府在经济发展中自行其事，产生机会主义从而倾向于过度借贷，造成大量的债务负担。由于借贷监管的缺失和信息不对称的存在，政府无法真正掌握和了解相关债务的具体信息，对于债务存在的真实风险也难以判断，因此，往往将预期会发生的危机寄托于中央来解决，地方官员随意使用和分配财政资金，部分官员会运用职权为自己牟取私利，容易引发系统内的腐败和滥用职权，产生道德风险的危机，造成对地方政府的负面影响。

二、国外地方政府借贷监管体系的基本框架

国外地方政府借贷监管体系的设计初衷是对地方政府借贷进行监督，促使地方政府制定积极的财政政策和可持续发展的借贷模式，使其对投资和收益风险负责。地方政府借贷监管体系的构建必须与地方经济与财政制度改革相配套，地方政府监管是随着经济发展和财政体制改革变化而变化的，并不是静止不变的，不同的国家根据其政治、经济、法律和社会文化制定不同的监管机制，因此，地方政府的借贷监管体系并不存在可完全套用的模式。国外地方政府借贷监管体系的基本框架主要分为事前监管和事后监管两部分。

（一）事前监管

事前监管主要是对地方政府借贷进行预防性监管，提前对债务进行风险管理和监管，包括对借贷的目的、种类、期限以及额度等作出规定和限制。

1. 对事前借贷进行监管控制，对地方政府的财政状况以及借贷资金进行监督。主要是对地方政府借贷的用途、类别以及债务借贷的程序制定指标，其中根据借贷的用途可以分为短期债务与中长期债务两类。短期债务主要指用于公共事业建设的借贷，包括用于地方各种公共事业和民生类设施建设的借贷，这类借贷所产生的主要是社会效益，不会带来直接的经济效益。中长期债务主要指地方经济发展借贷，重点指能够为地方财政带来经济效益的基础设施建设借贷，其特点在于用特定的基础建设收益做担保对其借贷资金和利息进行偿还。

2. 对用于公共基础投资建设的长期债务借贷要制定预算平衡要求以及债务偿还比率。对用于短期缓解财政压力的运营性借贷，事前监管也规定必须限定短期借贷的最高额度，并对此额度进行监管以防止出现以短期借贷利率滚动支持当期财政赤字的长期借贷。根据国际借贷的经验，对于地方借贷的额度应该控制在三个范围内，一是地方债务的控制比率不能超过其财政总收入的10%;二是地方债务余额不能超过其GDP的20%-25%;三是地方债务与中央债务的控制比率应该保持在25%以内。 3. 要求地方政府必须要建立中期财政规划和透明的财政预算程序。地方政府建立中期财政规划主要是为了确保财政债务处于可控范围内，并且保障地方政府的财政可持续性。中期财政规划对于地方借贷具有监管和调节的作用，例如，法国在对地方政府借贷的中期监管中就规定借贷资金必须严格按照借贷的初衷和要求进行投资，并且所有项目开支全部要进入财政预算[2]。哥伦比亚对地方政府的中期监管是根据债务预警信号的红绿灯体系来进行的，在中期财政规划中，地方政府会对借贷的债务进行严格的审查和监督，专业的财政审计部门会把债务分成红绿两种信号来对债务进行标示。绿灯意味着借贷资金正常，债务处于地方财政可控范围内。红灯则意味着借贷资金超出可控范围，地方政府将严禁借贷并且对当期债务状况进行全面调查和调整，防范债务危机的发生。

（二）事后监管

事后监管主要是处理当债务危机发生后地方政府在无力偿还债务的情况下如何对地方借贷的债务进行重组或是减免。事后监管可以弥补事前监管的漏洞，对逃避事前监管的债务借贷进行查补和惩戒，推动事前监管的预防性建设。事后监管主要由事后破产程序和事后重组机制两部分组成，如果说事前监管偏重于对债务借贷提供规程和保障，并且对债务的风险进行监管，那么事后监管则偏重于处理债务危机后地方政府无力偿还债务的问题。事后破产机制的建立是和事前借贷监管相互补充的，假如没有事后破产机制，那么事前监管很容易变成过度的行政控制，致使其职责和权力滥用。事后监管框架的设计原则主要基于以下方面：

1. 规范事前借贷行为。事后监管机制有助于防范事前借贷的不规则行为，对事前借贷的责任和规定起到监督规范的作用。

2. 确保政府职责的履行。事后监管机制在当地方政府发生债务违约需要债务重组时，保障地方政府在重组状况下继续履行其政府职能，同时维持基本的公共服务供给。地方政府的职能要求地方政府破产或是重组不能像企业或公司那样被清算，地方政府必须履行其公共服务的职能，所以，地方政府必须在具有保障性和完整性的制度框架下才能进行重组。

3. 强化地方财政的硬预算约束。事后监管机制可以对地方政府的财政状况进行调整和重组，加强地方政府财政的硬预算约束，帮助地方政府恢复正常的经济秩序，为重新进入金融市场做准备。

4. 事后监管机制应具有公正性。事后监管不仅保护债权方的利益，同时，也保护债务方的权益不受伤害，这对建立公正和多样化的地方信贷市场具有至关重要的意义。

三、国外构建地方政府借贷监管体系的经验

（一）事前监管的经验

早在20世纪90年代，巴西、哥伦比亚和墨西哥等发展中国家为了解决因地方债务危机引起的地方财政压力，加强并建立了事前监管，以避免后期发生的系统性危机。巴西颁布了《财政责任法》，为事前监管提供了法律保障。哥伦比亚于2003年颁布了《财政透明和责任法》，对事前监管专门做出了定义和解释。墨西哥在2000年建立了新的借贷框架来防止因借贷发生的地方债务危机。构建事前监管机制有助于避免因借贷发生的债务危机，并能有效的将风险控制到最小范围。国外地方政府借贷事前监管的经验可以总结如下。

1. 规定地方政府借贷资金只能用于投资基础设施等公共项目。虽然对于一些区域较小的地区或是经济欠发达的地方来说，借贷有助于使地方政府拥有足够的资金，能够立刻进行大规模的基础设施建设或是用资本进行投资来发展地方经济，但假如缺乏相配套的财政监管体系，就容易使地方政府发生随意滥用公共财政的道德风险，严重影响金融市场的稳定。所以，地方政府借贷监管要求长期借贷必须用于公共项目的投资，德国、英国、巴西、印度、俄罗斯等国在地方政府借贷监管上，都颁布了明确的公共财政投资平衡预算制度，要求地方财政要保持财政预算的平衡。

2. 明确地方政府借贷在财政变量上的限制，例如，财政赤字、偿债比率以及担保限制等。印度对地方政府的事前借贷监管规定，假如地方政府的债务偿债率超过20%，则该地方政府就被定义为处于债务压力状态，中央政府便要对地方政府再借贷进行监督，并且要求地方政府把财政赤字降低到生产总值的3%以内才能解除对地方政府财政的监督。哥伦比亚在监督地方政府借贷的事前监管上依据其法律《财政透明和责任法》建立了一套“红绿灯”借贷危机指示系统。当地方政府债务被评为红灯的时候则意味着利息与可流动资金的比率大于40%，并且债务总额与财政收入比率大于80%，那么地方政府将被严禁借贷。而如果被评为绿灯则意味着地方政府债务风险还处于可控范围内，地方政府可以进行新的借贷。美国对地方政府事前借贷的监管取决于政府借贷债务的类型、形式、规模以及偿还债务的收入类型等。

3. 规定地方政府应建立公开透明的财政预算以及相配套的财政体系框架来作保障，目的是为了确保地方政府财政状况的可持续发展。公开透明的财政预算已经成为财政制度中不可或缺的一部分，其中包括对财务账目的独立审计、财政预算外债务以及隐形债务等财务信息的定期公布。巴西制定的《财政责任法》要求巴西各级政府必须把公开透明作为财政制度的关键部分，所有财政借贷、提案、收支以及账目必须公开，规定各级地方政府要做出每季度的财务管理报告，并通过电子媒体向公众公开，供公众查阅、监督[3]。为了提高财政的公开透明度，墨西哥采用了地方政府信用评级制度来评估风险和规范地方政府的财政纪律。

（二）事后监管的经验

事后监管针对无偿付能力的地方政府，主要表现为地方破产机制。尽管借贷的事前监管可以在较大程度上控制和约束发生债务违约的风险，但并不意味着只要建立事前监管便不会发生债务违约的问题，债务违约也可能因为地方政府财政管理不善或是受宏观经济政策等外部因素影响而发生。所以，对于地方政府的借贷监管，还需要建立事后监管来作为地方政府借贷的保障机制，与事前监管相配合才能更好的对地方政府借贷监管起到制约的作用。国外对于地方政府借贷的事后监管经验可以总结如下。 1. 事后监管的启动程序。事后监管的启动程序也可以认为是地方政府破产的启动程序，地方政府的破产不同于一般的企业或公司破产。企业或公司破产后，其资产可以通过法律程序进行扣押或是被清算用于债务的偿还。而地方政府在债务破产后，其资产不能被扣押或是对其进行清算，因为，地方政府还具有维持基本公共服务的职能，所以，地方政府破产总体上只能看作是进行重组而非资产清算。其次，地方政府的事后监管启动程序需在特定条件下才能促发。在美国，根据其《破产法》第9章第109款第2条规定，地方政府的破产申请只能在确定其无力偿还债务或者已经处于准备制定调整债务且已经通过所在州的批准时才具备向市政机构申请破产的条件，并且只有市政机构才有资格申请破产。匈牙利的《市政债务调整法》规定，市政府如果在债务违约过期60天内无法对其债务偿还，那么债权人有权利向法庭提出申请，由法庭调查后确定地方政府无力偿债才能申请地方破产。南非的《市政财政管理法》规定，南非的地方政府破产申请必须根据政府的财政状况来判断。如果地方政府出现财政困境或是出现债务违约，先由其上一级的省级政府进行干涉，假如财政困境和债务违约并无改善则由中央政府介入调整，只有当债务问题两级政府都无法解决时才能宣布地方政府破产。

2. 财政调整是事后监管的重要条件。地方政府破产的原因很大程度上是由于自身财政管理不善引起的，不论是事前监管还是事后监管，财政调整是治理地方政府财政和债务危机的重要条件。美国纽约市财政危机就是因为政府管理不善导致持续的财政赤字，在后期的财政调整中又缺乏明确的财政调整预案并且过度依赖中央政府的无限救助导致负债规模不断扩大，最终只能申请地方破产。20世纪90年代后期，印度各邦同样也是由于缺乏有效的财政调整计划而使财政状况恶化，借贷的成本上升导致偿债额增加，致使印度发生大规模的财政风险和债务危机。值得注意的是，地方政府财政调整不同于中央政府财政调整，中央政府对地方政府债务的无限救助原则、财政制度缺陷以及不透明的财政预算制度等等，都会加深地方财政调整的困难。

3. 债务重组和债务减免是事后监管的核心要素。债务重组是事后监管的重要内容，也是所有破产框架的核心。从地方政府破产的国际经验上看，在破产程序的选择上，以行政方式为主的国家多选择债务重组，以司法方式为主的国家多偏向于债务减免，特殊情况下会采用司法和行政相混合的方式。对于债务重组，一般高一级别的政府通常会把地方债务重组成期限更长的债务。例如，美国纽约市对于地方债务重组的方式是重新组建市政援助公司，通过发行较长期限的州债券来偿还政府到期的短期债券。巴西的联邦政府每年会定期对地方政府进行债务重组以防止财政危机的发生。债务减免则偏重于司法程序的选择，因为成熟的司法机制能够确保债务减免的公正性和公平性，而不会因为行政干预产生道德风险。债务减免通常局限于司法程序内，行政程序通常没有债务减免的权利。例如，南非的市政府必须通过法庭的判决才能够实现债务减免，而不能由市政府直接对债务进行减免。总之，不论是债务重组还是债务减免都是一个复杂的过程，但最终都是为了调节债权方权利和处于地方财政困境的债务方之间的关系。

4. 地方政府破产方式的选择。不同的国家对于地方政府破产方式的选择也有所不同，其方式的选择取决于本国的经济、政治以及社会环境等因素影响。国外地方政府的破产方式大致可以归纳为三种：司法方式、行政方式以及司法行政相混合方式。司法方式主要是以法院为主导，根据其法律规定做出决策判断来引导债务重组等过程，包括地方政府在何种情况下可以申请破产，破产的程序如何进行以及地方破产的债务重组偿债先后次序排列等。匈牙利在对地方政府破产方式的选择上倾向于司法程序，其原因就在于匈牙利政府希望采用司法途径来避免和缓解在地方政府重组过程中的政治压力。行政方式主要是指以上级政府或中央政府的直接干预或介入来管理地方财政，以行政方式对地方经济和债务进行重组和调整。巴西是采用行政方式处理地方政府破产的国家之一，巴西在国内发生第三次大的债务危机时选择了以行政方式处理的办法，即中央政府直接介入财政和债务管理，以行政手段对地方经济采取结构性调整，解决地方政府破产问题。同时，中央政府还制定了公开透明的财政预算机制以及债务重组调整计划来协同治理。行政方式的缺陷在于缺乏法律约束的保障，容易产生道德风险。司法行政相混合方式是指采用司法和行政相配套的方式来解决地方政府破产问题。美国在处理地方政府破产的方式上选择的是司法和行政相混合的方式，美国颁布的《美国破产法》是一部专门针对地方政府破产而建立的法律制度，对地方破产起到了法律保障的作用，联邦法庭提供了债务重组的法律方案，但同时，美国也尊重各州的实际情况，允许各州根据自身的情况选择或制定解决地方财政困境的法律制度，联邦法庭不干预地方政府的政策选择[4]。

四、对我国的启示

（一）完善的法治环境是构建地方政府借贷监管体系的基础保障

相对于传统的行政管理而言，现代监管体制的构建和运行必须要具有健全的法治环境，只有拥有健全的法律制度才能够使监管机构合法化，从而有效履行监管职能保障。虽然我国目前的监管机构多是在政府的引导下实现的有效监管，但是，由于缺乏法律制度的保障，致使监管机构还不能依法独立行使其监督的职权，随时会因为政府的改组或是政策的变化而导致监管机构丧失其监管的职责。从国外的经验来看，不论是发达国家还是发展中国家，监管机构建立都有相应的法律规定。只有将监管机构纳入法治的框架，通过法律规则的制定来实现监管的合法性及其监管的职权，才能保障监管机构的权威性和稳定性。我国应加快相关领域的立法进程，制定相配套的法律政策，健全和完善监管法律体系，明确权力机关和监管机构之间相互监督、制约的机制，实现监管机构的可问责性保障。

（二）制定适合中国国情的地方政府借贷监管模式

从国际经验上看，各国都是基于基本国情来制定适合本国发展的政府监管模式，不论是巴西采用的行政化模式还是匈牙利采用的司法模式，都与本国的政治、文化背景有着密切的联系。因此，我国对于监管模式的选择也要根据基本国情来决定。当下我国正处于从计划经济向市场经济过渡阶段，我国政府监管机构还缺乏相应的法律政策，监管的独立性还不足，政府起着主导的作用，在监管模式上还是倾向于行政化的监管模式。但是，一味的行政化模式容易带来诸如道德风险、贪污腐败等问题。所以，我国的政府监管模式应该引入法治模式与行政模式相配套，只有把法治环境和行政治理相融合才能更好的解决监管问题。 （三）建立地方政府借贷信息公开制度，完善公民参与机制

要根据我国的国情尽快制定相应的政府借贷信息公开制度。透明性原则要求监管机构必须对所监管的信息公开，保证监管机构的监管行为随时受到公众的监督，促进公民有效地参与公共事务，减少腐败现象，减少政府监管的成本。我国目前虽然在公众参与机制上设立了诸如听证会、咨询会等参与制度，但相对比国外的公众参与机制还是相差甚远。因此，还必须借鉴国际的经验来完善我国公众参与机制，以保障监管机构公正、全面和客观的监管[5]。

（四）制定科学的地方政府借贷监管评估机制

科学的监管评估机制能够使政府监管机构达到科学决策和理性控制的目的，从而防止监管权力的滥用，提高监管的绩效。首先，要以立法的形式明确监管的评估要求，明确监管机制的各项责任，确定监管影响评估的使用范围。其次，要借鉴国外的经验培训专业的监管人员。再次，监管评估的方法要具有灵活性和可行性，对于监管数据的收集要仔细审查和检验，保证监管评估的质量。最后，要对监管的相关信息和结果公开化，要真正实现监管的透明度和公众参与度，把监管机构、公众参与和政府监督有效结合起来，只有这样才能真正建立符合我国国情的地方政府借贷监管体系。

参考文献：

[1]Black，Julia.Rules and Regulators，New York：Oxford University Press. 1997：35-41.

[2]Breyer，Stephen .Regulation and its reform，Cambridge，MA：Harvard University Press.1997：21-25.

[3]Cushman，Robert .The Independent Regulatory Commission ，New York：Oxford University Press. 1994：11-14.

[4]安德森.美国政府监管程序的宪法基础[J] .任东来，译，南京大学学报：哲学.人文科学.社会科学版，2005（4）：15-18.

[5]高世辑，秦海.从制度变迁的角度看监管体系演进：国际经验的一种诠释和中国改革实践分析[C]//吴敬琏，江平.洪范评论：第2卷第3辑.北京：中国政法大学出版社，2009：79-85.