财政支持新型农业生产经营主体发展的总体思路与路径选择

培育和发展新型农业生产经营主体(以下简称新型主体)是构建新型农业经营体系的关键，是推动传统农业向现代农业转型的重要步骤。新型主体发展离不开财政的支持，但财政不是万灵神药，也不宜大包大揽，而应在尊重新型主体需求的前提下，明确政府与市场的边界，完善支持方式，创新农村金融体制，健全农业保险机制，提升农业社会化体系服务水平，做好相关配套保障措施。

一、财政支持新型主体的总体思路与主要原则

(一)财政支持新型主体的政策取向。

财政支持新型主体发展，要全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加大财政投入，创新财政支持机制，提高财政支持的政策水平和效果。当前和今后一个时期，大力培育新型主体的总体思路是：按照促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的总体要求，紧紧围绕建设现代农业的中心任务，坚持和完善农村基本经营制度，以培养新型职业农民、培育专业大户和家庭农场、发展农民专业合作社、做大做强农业产业化龙头企业为重点，发展农业社会化服务和多种形式规模经营，加快构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

(二)支持新型主体应遵循的原则。

1.创新农业经营体系与保障农户合法权利相结合。

创新农业经营体系意味着土地等农业生产要素要实现流动和重新组合，但前提是必须切实保障农户承包土地的合法权利。党的十八届三中全会指出：坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营这就对农户承包土地的权利问题提出了明确要求。

2.规模化经营与适度发展相结合。

新型主体的发展是规模化的必然结果，但也必须坚持适度宗旨。农村改革30多年的一条重要历史经验，就是始终坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，这是农村的基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持，在坚持的基础上完善。强调以家庭承包经营为基础的农业基本经营制度，是因为我国的规模化经营和西方的大农场经营模式完全不同，人多地少的基本国情决定了我国不可能实行多数西方国家以大农场主为经营主体的农业经营模式。

3.政府积极作为和鼓励市场竞争相结合。

新型主体需要政府扶持的事项很多，在其发展过程中，政府扮演着不可替代的重要作用。我们在调研中发现，各类新型主体对政府的扶持充满期待，对政府的作用评价积极。具体来说，政府作用突出表现在以下三方面：一是创新农村土地制度，稳定农民土地预期，促进土地流转稳定发展。政府部门要通过土地确权颁证，完善法律法规，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。二是适当加以引导扶持，改善新型主体外部环境，提升新型主体发展质量和速度。新型主体在发展初期往往遇到多种困难，在信息获取和发展规划方面缺乏指导，在资金筹措、人才培养、物质装备方面需要扶持。各级政府应对中小型主体、适度规模的主体给予更多关怀和帮助。在农业用地规划管制和用途管制、农业基础设施建设、维护市场秩序等方面，政府要真正做到不缺位、不越位，有效弥补市场失灵。三是强化重点环节农业社会化服务体系建设，解决新型主体解决不了或解决不好的事情，不断增强新型主体发展能力。发达的社会化分工是提高经济运行效率的重要条件。种粮大户、家庭农场最大优势在于抓好生产管理，其他重点环节的生产性服务可以由合作社、专业公司、公共服务机构等承担，政府需要统筹谋划、完善政策、加大投入、强化支持，推动建立公益性机构和经营性机构相互配合、保障有力、运转高效的新型农业社会化服务体系。

二、支持新型主体发展需要处理好几个关系

我国有着人多地少的特殊国情，各地资源要素禀赋、经济社会条件不尽相同，甚至差别较大，不同新型主体之间发展的条件、能力和速度不同，各自的需求也不同，因此，培育新型主体要立足实际，考虑差异，处理好各种关系。

(一)保障农户主体地位和培育新型主体的关系。

中央一号文件强调指出：要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。我们要通过体制机制创新来加快培育以农户为基础的新型主体。我国农村出现的各类专业种植户、养殖户、营销户，是在农产品生产市场化、商品化、专业化程度不断提高的进程中涌现出来的，他们从事完全以市场需求为导向的专业化生产，是具有企业家精神的现代农民，应该说他们就是中国农业先进生产力的代表，也就是新型职业农民。现在的关键是如何创造一个好的政策环境，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使这些职业农民能安心在农业中创业、发展、致富，使他们成为发展现代农业的主体和生力军。

(二)不同农业生产经营主体之间的关系。

1.传统农户与新型主体之间的关系。新型主体是在农户承包经营的基础上发展起来的。在未来一个较长的时期内，农户在农业经营主体中占多数的格局不会改变，新型主体蓬勃发展的趋势也不会改变。在此过程中，处理好发展新型主体和扶持传统农户的关系，对于二者协调发展非常重要。对此，需要把握两点：一是大量的传统农户会长期存在。家庭承包经营是我国农村基本经营制度的基础，传统农户是农业基本经营单位。

2.家庭农场、农民合作社和龙头企业之间的关系。不同类型的新型主体，在农业生产发展实践中承担的角色不同，定位不同，不存在优劣、高低之分。要针对各类主体的不同特点，发挥各自的比较优势，努力形成各类主体间合作与联合的组织形态。家庭农场作为一个经营性质较为综合的经济体，出于效率和效益考虑，可能将一些生产性服务外包给特定组织如专业合作社;在农地租赁方面也可能借助于农民合作社，以避免面对分散农户的高昂交易成本，或直接从农民土地合作社租入土地。

三、完善财政支持政策的路径

选择

(一) 适当改进财政直补方式，扶持资金真正向新型主体倾斜。

支持新型主体发展，应不断完善惠农强农政策，改进财政扶持农业的方式，逐步调整农业补贴的投向与结构，切实增强补贴政策的导向作用。一方面，要继续加大对农业基础性、平台性设施等的公共投入和政策扶持的力度，完善农业公共政策和公共投入的绩效考核;另一方面，对特定的农业扶持措施和政策，应尽可能直接下达或落实到新型农业经营主体，对新型农业经营主体给予更多财政支持倾斜，提高新型主体发展效率。

(二)支持政策差异化，满足不同新型主体的相应需求。

1.按照科学定位、加强引导、重点培育的要求，大力培育专业大户和家庭农场。(1) 探索认定标准。鼓励各地按照生产有规模、产品有标牌、经营有场地、设施有配套、管理有制度的要求，探索不同生产领域专业大户、家庭农场的认定标准，对其实行特殊扶持政策。(2)加大扶持力度。对认定的专业大户和家庭农场，新增农业补贴重点向其倾斜;实行以奖代补，对经营耕地、养殖畜禽达到一定规模的专业大户、家庭农场予以奖励;鼓励金融机构将专业大户和家庭农场纳入信用贷款支持范围，探索将农作物产品纳入抵押品范围;支持专业大户、家庭农场参加农业保险，提高财政对其保费补贴比例。(3)强化工作指导。加强对专业大户、家庭农场财务收支、成本收益核算和生产经营的指导，提高市场竞争力。

2.坚持发展与规范并举、数量与质量并重，支持引导专业合作社做实做大做强，不断增强自身实力、带动能力和发展活力。党的十八届三中全会《决定》明确要求：鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。各地和相关部门要为实现三个允许创造条件和环境，促使农民的各种联合与合作健康发展。一是建立示范社名录。逐级建立示范社名录，深入推进示范社建设行动，促进合作社规范化建设。

(三)创新农村金融服务，解决新型主体贷款难问题。

农村金融机构在做好常规性农村金融服务的同时，应根据国家农业发展的新形势，坚持服务三农的根本宗旨，大胆创新，勇于突破，优化服务，把支持新型主体作为信贷支持三农的重点。同时，由于新型主体仍处于初期发展阶段，抵御外部风险及干扰的能力较弱，农村金融机构在支持新型主体时也应注意防范风险。

(四)做好相关配套措施，营造良好的外部环境。

1.加快统筹城乡发展步伐，在城镇化进程中推动新型主体发展。一是实施就业优先战略和更加积极的就业政策。制定专项扶持政策，大力发展劳动密集型产业，切实推动服务业发展壮大，重点扶持就业容量大的现代服务业、创新型科技企业和小型微型企业，创造更多就业岗位，特别是适合农村劳动力转移就业的岗位。

2.加大农业基础设施扶持力度，为新型主体的发展创造条件。一是加大对农业基础设施建设投入的力度，改善农业生产条件，特别是要尽快改善农田水利、机耕路和电力设施等生产条件，切实提高农业抵御自然灾害的能力，确保粮食生产旱涝保收。

3.创新农村土地制度，促进土地流转关系保持稳定。新型主体发展需要土地的规模化流转，而土地流转的一个重要前提就是土地确权。当前的一项重要工作就是通过土地确权颁证，完善法律法规，对农民土地承包权实行物权化保护，彻底消除农民对土地经营权流转的担心和顾虑，并辅以社会保障、非农就业、流转收益等方面的支持措施，让不愿意种地的农民长期稳定地转出土地经营权。

4.重视人才培训，培养新型主体亟需的职业农民。一是拓宽培养途径，突出培养重点，优化培养方式。着重抓好种养大户、家庭农场主、科技示范户、农民专业合作社理事长的培养，发挥其示范带动作用;吸引和支持农民工返乡务农，鼓励和支持新生代农民工子承父业;以农民中等职业教育为平台，以政府公共财政支持的农民工阳光工程等创业培训为抓手，开展多形式、经常性的职业教育培训。二是加大政策扶持力度，完善培养政策。完善绿色证书制度，健全农业技能持证上岗制度，探索把绿色证书作为认定职业农民的重要依据，并与农业扶持政策挂钩。建议把农业职业培训纳入中等免费职业教育范围，对符合条件的中高等学校毕业生、转业退伍军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持。三是从政府补贴、社会保障、项目扶持、金融服务、土地流转、社会评价等方面创新制度和政策，吸引富有创新精神、专业知识较强的大中专毕业生和专业技术人员献身农业。从国家层面制定中长期新型农民培养规划，组织多种形式农业技术培训，培养大批农村适用专业人才。探索建立职业农民资格认定办法、农业行业准入制度，不断完善新型农业经营体系。