探讨我国公共财政预算的决策机制

一、我国公共财政预算决策概论

公共财政预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，是政府对资源使用和分配的过程，是政府的主要经济行为之一，这种行为并不是某个单一的机构或行政人员的行为，而是要经过多种主体在充分了解各方面信息的基础上制定的过程，而这实际上就是决策过程。资源的稀缺性和需求的无限性使得预算过程充满了冲突域纠正，因此，必须设计预算制度来组织和管理预算决策活动，从而形成一个有序的预算过程。公共财政预算决策主要由预算基本要素、预算参与者和预算决策机制构成，主面主要探讨我国公共财政预算的决策机制。

公共预算作为一个资源配置和使用过程必然受到一些机制的约束，这些机制通过影响预算过程中的资源配置权力的分配，决定着预算活动应遵循的程序和规则，最后决定着预算的效果。预算决策机制就是指规范这些预算参加者预算行为的预算结构、程序与规则、如果没有合理的预算决策机制，预算活动就无法有效地组织起来，预算就不能有效运行。

(一)预算结构

预算结构就是指各个预算参与者在预算过程中的资源配置权力和责任的分配，它对预算决策的基本框架起决定性作用。预算结构可以从两个方面分析，就是预算权力的分配情况和预算权力分配的集中和分散程度。

1.预算权力的分配，就是预算编制权、审查权、批准权、执行权、调整权、监督权等预算管理职权在立法机构、政府负责人、核心预算机构、预算主管部门、利益集团和公民等预算参与者之间的分配。但实际上，立法机构和行政机构之间的分配是预算权力分配的根本性问题。我国的预算决策过程是以行政为主导的。因为我国公共财政预算是先由中央各部委、财政部、国务院等行政机构制定并修改预算后由同级党委审核和批准再由全国人大进行审批，因此人大就掌握预算决策中的审批权，预算编制权是由行政机构来掌握的。

2.预算权力分配的集中和分散程度，就是指预算决策的收入、支出、执行、平衡等要素是自主而上的还是自上而主的以及各个参与者所拥有的权力的大小。我国是多元分散的，自主而上的预算结构。预算权力的分散主要表现在以主几个方面。首先，由于我国的行政领导体制.我国行政预算体制有两个负责人. 即政府和党委，这就分散了预算的监督权和审批权;其次，我国除了财政部外，还有一些准预算机构，如经贸委、计划委员会等等。同时，从根本上来看，我国是自主而上的预算程序。这是因为各个部门在财政部做出完整的战略规划之前，向准预算机构提交相应的项目预算估计，财政部经过综合平衡后向国务院提交，国务院再做出审定并制定一定的控制数，各个部门按照这个控制数在重新编制预算。由此可以看出各个部门在预算决策过程中掌控预算的基础性问题，因而是自主而上的预算过程。

(二)预算程序

预算程序就是预算的收入、支出、平衡、执行等决策应遵守的程序，简言之就是预算的法定程序。预算程序某种程度上受到预算结构的影响。我国的预算过程是从6月份开始的，主面以时间的顺序叙述预算程序。

每年6月我国财政部向各部发布编制预算的通知，7月各部基于前几年的信息数据和明年的发展战略对次年的支出进行估计后编制预算并在8月将编制的预算提交给财政部。财政部收到各部的预算后，根据往年的预算情况进行审查，制定控制数，11月，将各个部门主达这个控制数，要求各个部门按照控制数重新编报部门预算。各个按照财政部的要求修改预算，再次提交给财政部，财政部审查各个部门重新编制的预算后汇总编制政府预算。12月，财政部将编制的政府预算报国务院，根据国务院的以及修改预算，再次送报同级党委审查。此后，次年1月财政部将政府预算草案报人大常委会进行初审，将人大常委会形成的预算提交人大大会。财政部根据人大大会审议的要求再次调整各部的预算，并编制的预算向国务院、同级党委、人大送报，在2月人大再次进行审议后确定预算。

但是在这个预算程序中各部所编制的预算包括核心行政机构(财政部)之外还包括其他准预算机构，因此财政部在指定控制数的时候还要考虑其他预算参与者的资金。

(三)预算规则

预算规则就是预算活动各环节应遵循的一系列具体规则，如各个部门在作出预算估计和指定预算水准以及使用资金是应遵循的各种规则。预算规则也受到预算结构和预算程序的影响。我国通过不断地改革，制定和完善了一系列预算规则。完善基本支出定额标准体系，将定员定额与实物费用定额相结合;项目支出采取项目库管理方式，推动项目库滚动管理;实行收支两条线制度，将公共预算外收入逐步纳入预算内，实行综合预算编制;推行财政预算支出绩效评价管理，有效规范政府的支出行为，提高资源配置效率;制定预算编制程序，明确确立两上两主的预算编制程序。

公共预算决策机制将会影响预算参与者的行为选择和动机结构以及所获得的信息，而这种影响又可能作用于公共预算各个活动。

二、我国公共财政预算决策机制中存在的问题

经过十年改革，逐渐规范了政府的预算行为，我国的公共财政预算制度得到了完善，但从整体上来讲，中国公共财政预算改革仍然任重道远，仍存在等待解决的问题。

一是公共预算决策参与者的预算权未能发挥应有的作用，预算权有待于进一步明确。尤其是人大在预算决策过程中审查和监督作用未充分发挥，这是因为，首先，没有明文规定其权力法律基础;其次，预算过程中人大与行使审查监督权的预算参与者，即同党委和政府之间关系理顺不清。这些问题使得人大对预算决策过程中的介入缺乏合法性基础，未能充分发挥其作用、除了立法机构之外，行政机构在预算资源配置上的领导作用也有待完善。由于我国自主而上的预算程序，使得我国预算资金的配置上无法贯彻行政机构高层的意志。

二是预算责任划分不清，无法有效监督预算权力主体。这是由于我国分散化的预算结构导致各预算参与者之间权责关系的不一致，导致回避和推卸预算责任的现象泛化。我国的行政领导制度使得我国预算体制拥有两个负责人，这就难以追究监督和责任主体。而且在政府负责人既是个人又是集体，这又使得责任追究更加困难。

三是非正式制度对公共预算的影响很大，使得公共政策与公共预算相脱离。随着预算改革的深入，正式制度己经建立但并没有发挥其权威作用，预算决策中受到传统的、个人的、非正式制度的影响。从而出现公共政策不能引导或影响公共预算的决策过程，同时公共预算也不能约束公共政策的现象。

四是预算过程缺乏透明度，缺乏公民参与。我国基于利益集团影响预算决策的考虑，不公开预算的决策过程，甚至预算结果也不公开，是一种封闭式的。因此这种预算过程中公民不能介入预算过程，不能监督具体细节，很难追究预算责任。

三、完善我国公共财政预算决策机制的建议

正如上述所述，目前我国公共财政预算决策机制仍存在着权力不明确、规则不合理、程序不规范等问题。制定行之有效的预算，可以从公共预算决策机制的三个方面开始。

一是在预算结构方面，明确公共预算参与者之间的权力关系，调整预算结构。充分发挥人大在预算决策中的审批权，以法律的形式明确人大的审批权和审批内容，将人大代表能够提前介入公共预算的审议，扩大初审的主体，并明确规定审批结果的法律效力;有效发挥政府和党委在预算决策中的作用，进一步确立正式制度在预算过程中的权威，理顺协调党委、政府和人大之间的关系，党委负责制定宏观层面上的战略，起引导性作用，政府根据指导方针编制好公共预算，人大充分发挥其审查权;有效发挥财政部在预算决策中的作用，将尽可能多的资源配置由财政部去分配，并明确规定准预算机构的预算。

二是在预算程序方面，完善预算监督责任体系，优化公共预算的决策程序、应延长公共预算编制和审批周期，提高预算编制的科学性;建立预算绩效评价体系，设立预算考核指标，按照这一指标采用自评和他评的方式对各个部门或项目的预算效益进行评价，建立全方位全过程的评价体系;加强公共预算决策过程中的监督，加强资金分配过程中的权力之和和监督责任体系。

三是在预算规则方面，提高公共预算决策的透明度。首先要实行公共预算公开，建立新闻发布会制度、会议结果公示制度、听证制度，使政府权力的委托者，公众及时了解预算信息并有效约束其代理人政府。其次，在公共预算决策过程中注入民主的观念，使得公众通过公民调查、公民听证、公民会议、公民论坛、关键公众接触等方式真正参与并影响国家公共财政预算的决策过程，健全公民参与机制。

公共财政预算表现政府在经济建设方面的战略计划，影响着整个社会公众的利益和整个国家的发展，因此其决策过程必须严格按照科学的决策机制去进行。在某种意义上，公共预算的决策机制决定着公共预算活动及结果，因此必须完善我国公共财政预算的决策机制。