探究中国预算法的修订与政府理财的挑战
财政为庶政之母，预算乃邦国之基。财政作为国家治理的基础和重要支柱，预算法往往也被称为经济宪法。2014 年8 月，历经长达十年的修订过程，预算法修正案终于由全国人大常委会以高票通过，完成了20 年来的首次大修，这标志着全面深化财税改革在预算领域的率先破冰。2014 年9 月，国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45 号)，进一步明确了建设现代预算制度的政府理财改革方向。笔者结合亲身经历，从预算法修订的由来和演进出发，进一步探讨今后中国政府理财方式变革中面临的挑战。
一、预算法修订的由来与演进
(一)预算法修订问题的由来
尽管现代预算理念在中国的传播，可以上溯至戊戌变法前后，但新中国第一部预算法的颁布，已然是改革开放启动十多年后的1994 年了(以下简称为1994 年预算法，此前为国家预算管理条例或预算决算暂行条例)。1994 年预算法颁布之际，我国尚处于市场化转型的早期阶段，故仍带有一定的计划经济痕迹，且与当年宏观调控的大背景相适应，在禁止地方政府举债等问题上，也带有较强的抑制投资冲动的色彩。这是当年的社会经济条件使然，世易时移，我们不能因后来预算法修订的需要，而对1994 年预算法做过多的苛求与指责。从唯物史观的角度看，作为新中国第一部预算法，1994 年预算法在设置五级财政预算、采行复式预算制度等方面，其审慎立法与结合国情的制度设计思路，仍旧是颇具启迪性的。
万物恒流，无物常驻。自1994 年以来，中国社会经济运行的变化是举世瞩目的。1998 年以来启动的、以部门预算为代表的新一轮政府预算管理改革，其实践探索也突破了1994 年预算法的边界。这种预算法律规定滞后于(甚至阻碍)预算改革实践的现实，也进一步突显了预算法修订的必要性和紧迫性。2004 年3 月，在1994 年预算法颁布10 年之际，启动了预算法的修订工作，将修改预算法列入全国人大的立法规划。
(二)预算法修订的早期探索
2004 年5 月24 日至26 日，全国人大常委会预算工作委员会举办了预算法国际研讨会，来自德国、美国、法国、比利时和中国社科院、国家发改委、财政部等单位的预算研究和实务工作者云集四川成都①，商谈预算法修订问题。这应该是预算法修订启动以来的第一次大型系统性研讨活动。
2005 年8 月，全国人大常委会预算工作委员会在北京怀柔又召开了预算法修订专家咨询会，充分研究了预算法修订中的17 个重要问题。其中，诸如与其他法律中有关预算支出规定内容如何衔接的问题，后来几经波折，最终党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确为清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。又如，针对财政预算层级问题，在会议参考提纲中提出，现行预算法规定，国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算。根据近年的改革实践，是否还有必要强调设立五级预算?不提一级政府一级预算，在理论上和实践上是否站得住?对一些地方已开始实行在财政上省直接管县和乡财县管的做法怎么看?针对预算先期执行问题则指出，我国预算年度实行公历制，但每年批准中央预算的全国人民代表大会在3 月上旬召开，这意味着每年有一个季度的时间没有预算。地方各级也不同程度地存在这个问题。对这个问题如何解决，编制临时预算的做法是否可行?本次会议中提出的这些命题，即使时至今日，也大多未能得到圆满的解答。
以上两次会议，笔者均应邀与会并发言，回忆当年的讨论情况，关于复式预算制度的存废、预算年度在历年制和跨年制之间的选择、五级财政是否层级过多、立法机构与财政部门间的预算管理权能划分等问题，各方之间还是存在一定分歧的。应该说，针对这些问题的纠结与取舍，贯穿了此后十年间的预算法修订过程。
2006 年34 月间，全国人大有关部门完成了《预算法(修订草案)》(征求意见稿)，并向相关部门和部分智库机构征求意见。后来人们常说预算法第几轮修订稿，应该说这或许就是草案一次审议稿了(至少是较早的一个版本)。就2006 年的这一轮预算法修订稿而言，其中争议较大的问题主要聚焦于两个方面：一是五级财政的存废问题;二是地方政府的举债权问题。在这一稿中，取消了1994 年预算法关于五级财政和一级政府一级预算的规定，仅规定县级以上各级政府应当设立预算(此处的以上是否包括县级自身，也表述得不够清晰)。同时规定，中央预算中的非资本性支出一般不列赤字，而地方是否可以列赤字，则又语焉不详。应该说，这些问题也始终是后来预算法修订中各方分歧较大之处。
当时，笔者还在中国社会科学院财政与贸易经济研究所(现更名为中国社会科学院财经战略研究院)工作，有机缘参加了这一征求意见工作。经集体讨论，我们提交了《关于〈预算法(修订草案)〉(征求意见稿)的若干调整建议》。其中，关于预算法修订需要处理好的四大基本关系，对于此后的预算法修订以及相关财税立法，应该说是具有中长期指导意义的。兹录其主要内容如下：
我们认为，预算法的修订需要处理好以下四大基本关系：第一，财政法与预算法的关系。预算法既可以只规定与政府预算有关的内容和要求，也可以表现为涵盖所有财政经济活动的财政基本法。从我国现实来看，后者较好。目前，我国尚无财政基本法，预算法有必要承担起财政基本法的职责，使所有的财政经济活动有法可依。第二，繁与简的关系。预算法虽承担财政法的基本职责，但对许多财政经济活动不宜规定过于繁琐，应着眼于基本的财政经济活动，而非各项具体活动。第三，理想与现实的关系问题。预算法既要着眼于长远的、较为完善的市场经济背景，又要考虑现实的可行性。第四，各国的普遍做法与中国国情的关系。预算法牵涉众多预算技术，各国做法(特别是发达经济体的经验)值得我们借鉴，以避免走弯路。当中国国情与各国做法出现矛盾时，应该考虑的是如何更好地立足国情，让预算法更能体现中国财政制度的要求。
(三)预算法修订的徘徊与突破
自2006 年至2012 年，预算法的修订工作处于相对低潮期，主要原因在于各利益相关主体的权责分布与利益纠葛，难以获得较具广泛性的共识。这一僵局在2012 年出现了转机。
2012 年7 月，经十一届全国人大常委会第二十七次会议审议的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》在中国人大网公布并面向社会公开征集意见。截至8 月5 日，征集的意见超过33 万条，超过了2011 年个人所得税法修正案征求意见时收到的23 万条②。然而，预算乃是政府理财的专门学问，在管理层面上具有较高的技术门槛，必须具备相当高的专业素养，才可能真正言之有物。因此，采用这种面向全社会征求意见的海选方式，其实际效果到底如何，也是颇具疑问的。
按照媒体的说法，相比一审稿，二审稿体现了一进一退③。进是加大了预算公开的力度(这也是社会各界较为关注的内容);退则是基于金融风险的考虑，重申了1994 年预算法有关地方政府不得自行发债的规定(这也是基于地方政府债务风险日趋严重的一种审慎考虑)。
出乎意料的是，由于代理国库与经理国库的一字之差，央行与财政部门之间又起纷争④，这也是导致此后预算法修订再次陷于困境的原因之一。其实，国库业务并非央行的核心业务，其在央行中的地位也略显边缘化，这本是常识层面的问题。从这个意义上讲，单纯以国库管理的分权与制衡为由，并强调所谓国际经验，将国库业务滞留于央行管辖之下，是不利于现代财政制度建设的。但银监会、证监会和保监会的先后成立，已使得央行的管理职能半径大为收缩，故国库业务就成为央行绝难放手的领地。尤其对于基层的央行分支机构而言，如果将其国库业务剥离出去，恐怕也会因无事可做而面临机构裁撤的可能。2014 年审议通过的《预算法(修正案)》，在国库管理体制问题上维持了原有的规定，尽管具有较多的妥协色彩，但应该说是一种顾全大局的处理方式。毕竟，国库问题将来还可以由专门的国库法来加以解决，预算法修订工作不能由此而因噎废食。
其实，中国的预算法之所以被称为经济宪法，预算法修订之所以屡经波折，非十年不足以收其功，就在于预算法代行了财政基本法的职能。在我国现有的《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》、《税收征收管理法》、《政府采购法》、《预算法》六部达到法律层次的财政相关立法中(其余多系暂行条例层面的规章)，只有《预算法》是最接近于财政基本法的。鉴于中国的预算法承载了更多财政基本法层面的职能，其修订就不仅仅是预算编制、执行、决算等单纯的技术性问题了。
不过，草案二次审议稿在总体上还是体现了老成谋国的思想，这是值得加以肯定的。正如2012 年8 月笔者接受《国际金融报》专访时所指出的，此次二审稿值得关注之处，即是恪守了预算法的几条基本底线⑤：首先是保留了五级政府预算层级(即中央、省、市、县、乡);其次是预算年度仍然采用日历年度;最后是为避免酿成进一步的财政风险，在地方政府缺乏债务风险约束的条件下，坚持了禁止地方政府举债的规定。从2014 年审议通过的新预算法来看，上述第一条和第二条均得到了体现，对于地方债问题尽管有所让步，但仍旧保留了较为严格的限制性条件。
中国的预算法修订在屡经波折之后，终于在2014 年8 月经由全国人大常委会审议通过，完成了20 年来的首次大修。应该说，回顾预算法修订的坎坷历程，也同样体现了中国这场改革运动的不争论特征⑥：每当某一重大改革被激烈争辩和强行推进的时候，往往成效甚微;而当所有争论者都已经精疲力竭的时候，改革却会在最不经意的时候取得突破。
二、展望未来：政府理财方式变革中的主要挑战
新《预算法》已于2015 年1 月1 日开始实施，展望未来，变革中的政府理财方式至少需要在以下方面处理好可能面临的挑战。
(一)强化预算法的权威性与遵从度
1994 年预算法存在的诸多问题，不仅表现为其规定已滞后于预算改革的现实需要，更为严重的是，在实施以来的20 年间，其权威性和遵从度始终存在较大问题。以复式预算制度为例，1994 年预算法明确规定，各级政府实行复式预算制度。然而，自2000 年以后的十多年间，每年提请全国人大审议的政府预算报告就不再按照复式预算汇报，也未解释变化的原因何在。在地方财政层面上，除河南省焦作市等个别地区始终坚持外，其他地方也基本放弃了复式预算的法定做法。从这个意义上讲，这十多年来各级政府预算的合法性也是值得存疑的。难怪有学者曾经戏言，1994 年预算法颁布以来，貌似没有任何个人或机构因违反预算法而受到惩处，这说明预算法得到了全面贯彻执行，已然深入人心，因而建议废除预算法。
在法学领域有恶法亦法之说，系指法律生效后，非经法定的修订或废止程序，始终是有效的。恶法亦法规则在当代中国的价值表现为有助于在法治化进程中强化规则意识，有助于解决法律实施难的问题。这一点在1994年预算法以及修正后的新预算法的权威性问题上，也应该是适用的⑦。然而，在现时的中国，预算法的遵从却呈现这样一个有趣的循环：认为1994 年预算法中复式预算的规定欠妥(其实到底何处不妥，直至废止该规定，也始终没有作出正面解释)导致长期不遵从复式预算的法律规定(自2000 年以来，竟然达十多年之久)最后在2014 年预算法修订中取消了这一规定。另外，关于地方政府举债权的问题，也是同样的情形。
因此，预算法修订的完成，确实是中国预算发展史上的一件大事，但如何确保新《预算法》的权威性，仍旧需要为之付出长期的艰苦努力。
(二)辩证研究跨年度预算平衡机制的作用机理
在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次明确提出建立跨年度预算平衡机制的改革方向。新《预算法》第十二条第二款规定，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制第三十二条规定，各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。2014 年9 月，国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，强调了根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，建立跨年度预算平衡机制。以中央预算的跨年度预算平衡为例，其具体阐释如下：中央一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于冲减赤字、补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金、削减支出或增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。
然而，通观《关于深化预算管理制度改革的决定》中对于该问题的具体阐释，仍旧未能说清楚到底什么是跨年度预算平衡机制。上述规定中仅有一处出现平衡字样，那就是增列赤字并在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡。既然最后的落脚点是发债平衡，那就谈不上跨年度与否的问题了。国债余额限额或举债额度是一次审批一年，还是一次审批多年，对于中期财政规划是有意义的，但就跨年度预算平衡而言，其实并无多大关联。因为如果发债平衡也能够算作预算平衡的话，那么就不存在所谓赤字财政问题了，这也是一个常识层面的问题。
根据笔者个人的理解，如果真的想要建立一种跨年度预算平衡机制，那就应该更多体现为一种周期性预算平衡准则的构建和遵从。在周期性预算平衡准则之下，以经济周期代替传统的财政年度，不要求财政收支在每一年度内的平衡，只要求在经济周期中的动态平衡。但其假设前提，是经济周期中的衰退与高涨具有对称性特征。唯有如此，才有望将盈补亏，以实现经济周期内的预算平衡(马蔡琛，2014)。然而，现实的经济周期往往是非对称的，通常会在较长时期的经济衰退之后，才迎来经济繁荣。欲实现消化经济低谷时期的大量财政赤字，实现周期性预算平衡，就不得不在经济繁荣阶段，实施力度较大的紧缩性财政政策，以实现预算盈余。这却容易导致来之不易的经济繁荣因之而重回低谷。因此，在对跨年度预算平衡机制的作用机理妥为参通解透之前，年度预算平衡准则仍旧不能轻言放弃，否则就容易陷于赤字财政的窘境。
(三)妥善处理全口径预算体系中各子预算的有序衔接
新《预算法》强调了全部政府收支纳入预算，而未采用曾经广泛使用过的、表述更为含混的纳入预算管理⑧，同时还明确了全口径预算管理体系的构成，这是一个显著的进步。新《预算法》第四条第二款规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。第五条第一款规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时还规定，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
在这种多元复合预算体系中，如欲实现各子预算有序衔接的目标，就需要确保各子预算的核算口径一致性以及报表的可合并性。换言之，各子预算之间是否应该像合并会计报表那样，可以在剔除内部交易等重叠部分之后而实现汇总?是否有必要计算出一个全口径财政收支的总数?如果有必要的话，这个全口径财政收支的总数，是否可以通过上述四本预算的数据合并计算而来?在今后实行权责发生制政府综合财务报告的条件下，这四本预算是否也要以权责发生制报告的形式来加以体现?这些问题到底如何解释或解决，恐怕一时也难以有一个较具共识性的答案。从这个意义上讲，对于全口径预算管理改革目标的全面实现，尽管是值得期待的，但也只能保持谨慎乐观。