关于中央银行与政府之间关系的研究(7)法学理论论文(1)

（二）对现行法律设计的反思与改进建议 中央银行独立性问题在我国的提出始于80年代中期，尽管与国外情况不完全一致，争议的理由也不尽相同，但认为中央银行应有独立性的则占绝大多数，不同的只是如何独立法，代表性的观点有三种：1.中央银行应独立于政府，独立于财政，直接隶属于全国人大，其地方分支机构应独立于地方政府，财政不能强行向中央银行透支。2.中央银行没有必要脱离政府直接对全国人大负责，因为经济工作是统一领导的，中央银行的独立性应主要表现在三个方面，即它应独立于财政，独立于经济计划和主管部门，独立于地方政府。

3.不提中央银行隶属关系，只提货币发行权，主张货币发行由全国人大常委会监督，不经全国人大常委会批准不得开动货币发行机器；另有人主张货币发行权由全国人大常委会行使，财政向银行透支应由全国人大专门委员会审查并由大会批准。〔20〕《人行法》实际上采纳了第二种意见。

笔者认为，《人行法》较之过去的《银行管理暂行条例》（以下简称《条例》）在独立性问题上有所进步，各种关系的界定也要明确得多。它第一次以法律的形式确立了中央银行相对于政府部门（尤其是财政）、地方政府、社会团体和个人的独立性，确立了中国人民银行在资金与财务上的独立性。

但是，由于中国人民银行相对于国务院毫无独立性可言，这便为中央政府全面干预中央银行业务留下了广阔的空间。从以往的经验来看，上述法律规定的独立性能否真正落实，现在还应打个问号。

例如：1986年出台的《条例》第三十条规定："财政部门不得向中国人民银行透支。"而实际上由于财政年年出现硬赤字，这些硬赤字主要靠向银行透支和借款解决，到1994年末，中国人民银行对财政部的透支和借款（长期性）余额约1800亿元，占当时中国人民银行总资产的12.2％，此外，中国人民银行每年的贷款也有相当部分投向本应由财政负担的项目上，如贫困地区的公共设施，国有企业和粮食企业的亏损补贴等。

〔21〕又如：由于中国人民银行按行政区划设置分支机构，这些分支机构在人事安排、干部任免、信贷规模、中央银行贷款分配等方面受地方政府干预的事例比比皆是，尤其是地方政府通过分支机构向总行施加压力，以多要指标和贷款，同时要求分支机构放松对本地区的金融监管，"奉命批机构、批贷款"的事情屡见不鲜。这些现象说明，现有法律设计的这种相对独立性要真正落实，并非易事。

法律设计中央银行独立性的初衷是为了克服中央银行缺乏独立性而引起的种种弊端，如货币政策的通货膨胀倾向，政治短期效益的影响，政府家控制中央银行的操作失当等；是为保证货币政府的正确制定和实施，强化金融监管，完善金融调控。由于在实践中，中国人民银行缺乏真正意义上的独立性，因此而造成的各种问题和弊端在改革开放后已充分显现。

在中国当代的政治现实中，政府一般将经济增长作为工作的首要目标，考察政绩主要看经济发展情况，加之赶超心理作祟和头脑容易发热，使附属于政府宏观经济政策的货币闸门大开，货币连年超经济发行已成为近年严重通货膨胀的主因之一，此外，由于金融监管不严和不规范，金融领域的违法犯罪日渐严重，泡沫经济的出现早已不再耸人听闻。严峻的现实呼唤一个独立而权威的中央银行，把好货币闸门，治理金融混乱。

从理论上讲，中央银行直接向全国人大负责有利于增强其独立性，克服制定和实施货币政策的各种偏颇，抵制各种不合法的干预。但是，在现实中很难想象中央银行能借助于全国人大的力量而独立于政府的宏观经济决策，因为在实践中全国人大和国务院在宏观经济决策上并无差异。

而且这种改革已远远超出经济体制改革的范围，更主要地含有政治体制改革的意义，涉及到我国宏观经济决策权力的再分配，其难度之大可想而知。因此，在现有法律框架的基本原则不变的前提下，我们应从以下方面着手改进：1.改善中国人民银行与国务院的关系。

应当承认，中央银行业务精妙，技术专门，国务院显然不宜过多干预中国人民银行的具体业务操作。《人行法》第三条已明确规定货币政策的首要目标是稳定币值，国务院应支持中央银行为稳定币值而做出的种种努力。

发展和稳定是我国经济工作的两大主题，改革以来的现实是发展往往压倒稳定，经济过热和失控屡次出现，因此，中国人民银行应成为宏观经济的制动系统，成为经济决策中坚定的稳定力量。故国务院与中国人民银行之间不应是单纯的领导与被领导关系，而应建立一种互相尊重、彼此合作的关系，国务院在依法监督中国人民银行的同时，应成为中国人民银行履行职责的坚强保障。

这一点虽然被立法所忽视，但在实践中应予以重视。