浅析我国《行政复议法》与《行政诉讼法》的立法衔接与完善

一、《行政复议法》和《行政诉讼法》的属性

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向具有复议权的机关申请，由复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出裁决的法律制度。行政诉讼是规范行政诉讼活动、调整行政诉讼关系的法律规范的总称，其主要目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。两者在许多方面有着紧密联系，其共同属性在于：首先是救济性。即对因行政机关的违法或者不当行为以及其他公权力的行使对公民的权利或者利益所造成的侵害进行救济，其最终的出发点和落脚点都是对公民权利的有效救济;其次是监督和控权。即对行政机关来说，这两种制度是对其行政行为合法性和合理性的有效和有力的监督方式。

二、我国目前的《行政复议法》和《行政诉讼法》的衔接模式

1.自由选择模式

我国现行的行政诉讼法中有相关规定：对于人民法院应该受理的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，则可以再向人民法院提起诉讼。相关人员也可以直接向人民法院提起诉讼。而法律法规规定需要先向行政部门提起复议，对复议结果不满意的，再交由人民法院来处理，这个过程需要严格遵守法律、法规的规定。从目前来看，这是我国最为直接和有效地将《行政复议法》和《行政诉讼法》进行立法衔接的方式。即自己选择交由行政机关或是人民法院。

2.行政复议前置型

行政复议前置型，是指当事人如果对行政行为不满意，需要先向复议机关提起复议，由复议机关解决，如果对结果仍然不满，才能向人民法院提起诉讼。在这种立法衔接方式中，行政复议就属于行政诉讼的前置阶段和必须经过的程序，这种设置由于对行政部门内部的监督管理有利，使其能够发现到自身的错误，并有利于相关权利的行使，进一步解决了行政纠纷中的各类复杂问题，提高行政部门的专业技术和知识，降低了人民法院的工作量，减轻了人民法院的负担，具有一定的科学性。但同时这种方式也有一定的问题：受审时间较长，不利于及时的保护当事人的合法权益，且行政机关自身的监管机制会受到质疑。

3.终局型

终局型可以分为两类，即自由选择型和行政复议型。在行政复议终局型中，如果当事人对行政审理结果不满，那么可以向复议机关申请重新受理，复议机关的审理为最终的结果，即使当事人不满意，也不能再向人民法院提出诉讼。而行政复议终局型由于受到其他因素的影响，如行政复议法和行政诉讼法的脱节，使得行政复议终局型表现为：省级政府的复议决定;人民政府做出的针对禁止游行、示威的复议决定;复议机关对不当行政行为做出的复议决定;以及复议机关对其他不当行为做出的复议决定。而自由选择终局型则是当事人对行政机关的审理结果不满，可以选择向复议机关提出诉讼，也可以直接向人民法院提起诉讼，但无论选择的是复议机关还是人民法院，那么受审的结果都将是最终的结果。

三、我国行政复议与行政诉讼衔接存在的问题分析

首先，二者设置的标准有明显差异，由于行政管理相对人在行使行政救济权时和行政复议与行政诉讼方面的衔接关系具有直接联系，而二者对于救济权的行使与实现起决定性因素，这在我国行政诉讼立法中特别进行了说明。但当前我国行政诉讼法中对于行政复议与行政诉讼衔接问题存在一定的偏差，比较明显的如当事人对于救济权的行使要求受到单行的法律、法规的完全限制，对于不同当事人行使依据具有无规律性。另一方面，行政复议与行政诉讼的衔接所具有的联系性也显得较为混乱，由于受限于法律法规的约束，不同法律法规的衔接方式不同，即使是同一类型的法律、法规在同一层面的衔接关系也有所不同，在不同行政机关采用同一部法律的同一条款时，其衔接规律也有着明显的不同。其次，行政复议与行政诉讼缺乏相对的独立性，从本质上说，行政复议与行政诉讼是存在于同一层面的两种不同救济制度，行政复议的范围主要控制在行政系统内部的审查与裁决，其主要监督方式需要行政管理系统自律或实行自我监管，无外力审查监管介入。而行政诉讼的本质是建立在司法基础上以司法权对行政权进行监督监管，其行政约束力主要依靠司法管理从外介入，属于外部监管方式。可以说二者在行政救济方面相互独立，具有各自的行政执行与监督方法，但就我国当前行政复议终局模式在建立司法审查最终裁决方面存在一定的脱节，因而会造成行政权力与司法权出现矛盾情况。最后，行政复议与行政诉讼存在正当性不足，二者在行政权力的行使过程中会出现矛盾，虽然行政复议与行政诉讼在本质上同属于救济性行政范围，但其衔接关系却直接表现出当前行政复议与行政诉讼在司法方面的不协调性。在对当事人进行行政复议与行政诉讼问题衔接的过程中，如果其行政或法律环节设计不当，就极可能造成行政权力背离司法意志，使得行政诉讼体系产生混乱，从而动摇司法权对于当事人救济所具有的权威性。

四、对于当前我国行政复议与行政诉讼衔接模式的重构

1.以自由选择模式推进行政复议与行政诉讼合理衔接

无论是行政复议还是行政诉讼，其根本目的都在于对当事人应有的合法权益做出保障。在对二者衔接关系的重构方面应当主要思考当事人在对其权益做出选择中的理性成分，从而有效避免过多的行政干预对于当事人理性选择方面造成的影响。在行政复议阶段，应当大力推行选择模式不受限的行政方法，其行使救济权利应当交给行政管理相对人充分考虑和做出选择。当前时期在法律与社会文明不断健全的阶段，特别是突出以人为本的法治意识，充分尊重当事人在司法中的主要地位。就我国当前的社会水平而言，当事人在在行使行政救济权利的同时，必须严格遵守法律法规，避免行政复议以行政权力强加于法律之上，只有使当事人做出自由选择，以理性去思考和认识，才能够充分表现出行政复议与行政诉讼应有的法律本质。

2.复议前置模式的设定

行政复议前置模式能够有效减轻法院的判决负担，使行政救济程序顺利开展，从而符合法律规定的行政权使用规范，当前形势下行政复议在庭审与救济权行使过程中都会遇到阻碍，其基本功能难以正常发挥，因此必须有效减少单行法律法规对于行政复议前置所造成的影响。同时，对于一些专业性强的案件审理工作，通过行政复议前置能够更好地发挥办案机关的专业特长与技术优势。

3.将行政复议终局模式取消

因为相对人选择的行政复议终局情形或是事实中现存的行政复议终局都违反了司法最终原则，对公民的合法权益维护是无益的。特别是当我国进入WTO 后，若是不对其进行适当的修整，便可能与WTO 争端解决的相关机制出现矛盾，同时也违背了我国入世以来的相关承诺。所以，尽快取消行政复议终局的规定势在必行，促使司法力量得以充分进入公民合法权益维护以及行政纠纷中，维持司法在法治社会中的主导地位。

4.对迳行起诉模式进行限定

对于迳行起诉模式的规定绝非是对行政复议程序的排斥。但是为了降低由于立法用语导致的误解，可将迳行起诉模式改为选择模式。另外，由于听证程序在相关的行政管理活动中的广泛开展，为了降低重复，可参照我国台湾地区的相关规定以及德国《行政程序法》中规定，使迳行起诉模式成为听证程序中的一种行政行为。