内蒙古基本公共服务均等化研究
摘要：本文在内蒙古自治区“8337”发展的独特背景下，将社会保障的基本理论和实证分析相结合，系统分析内蒙古基本社会保障均等化水平，剖析其基本社会保障均等化过程中存在的主要问题及成因，结合内蒙古社会发展的特点，探索进一步提升内蒙古基本社会保障均等化的对策。
关键词：基本公共服务 社会保障 均等化 内蒙古
2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”以来，政府就明确了逐步完善基本公共服务均等化的方针。基本社会保障是基本公共服务的重要组成部分，基本社会保障均等化问题不仅事关民生，更是社会主义公平正义的本质要求。基本社会保障均等化的实现，将有利于带动其他公共服务项目均等化的实现。
内蒙古地域辽阔，东西部之间、城市与农牧区之间经济、社会和文化发展水平有很大差异，不同地域的公民对社会保障需求也有着不同的偏好，因此，社会保障的发展模式和供给水平不可能做到完全一致。但人们所享有的基本社会保障应大体实现均等，这是赋予公民有尊严的生活以及社会正义与和平的基础。内蒙古作为我国少数民族地区之一，其基本社会保障水平不仅关系到全区各族群众的切身利益，而且直接影响民族团结和国家稳定。为此，对内蒙古基本社会保障均等化进行专门研究有助于保障和改善民生，促进内蒙古可持续协调发展。
本文在内蒙古自治区“8337”发展的独特背景下，将社会保障的基本理论和实证分析相结合，系统分析内蒙古基本社会保障均等化水平，剖析其基本社会保障均等化过程中存在的主要问题及成因，结合内蒙古社会发展的特点，探索进一步提升内蒙古基本社会保障均等化的对策，从而为深入推进全区基本社会保障均等化提供理论依据和决策参考。
1.内蒙古基本社会保障均等化程度分析
1.1内蒙古基本社会保障均等化评价指标体系构建
考察一个国家或地区基本社会保障的均等化水平可以通过基本社会保障的覆盖率、支出增长率、财政支出负担系数、国民经济负担系数和人均支出水平等指标[1]来衡量。为了能综合反映出内蒙古基本社会保障均等化的总体情况，本文采用上述指标构成的指标体系，并从一定层面就内蒙古与全国平均水平展开比较研究。
基本社会保障覆盖率。采用基本社会保障覆盖率指标可以从总体上衡量一个国家或地区的基本社会保障发展水平。从理论上讲，基本社会保障的覆盖率应该达到100%[1]，做到“应保尽保”。
2.内蒙古基本社会保障均等化存在的差距与不足
近年来，内蒙古自治区按照构建社会主义和谐社会的总体要求，认真贯彻落实民生政策，强化政府的社会保障责任，加大工作力度与财政投入，采取了一系列推进措施，进行了一系列改革探索，社会保障事业取得了显著成效，基本社会保障均等化水平持续提高。但同时，通过前文分析我们也发现，内蒙古基本社会保障均等化水平与自治区经济社会快速协调发展的客观要求相比，与城乡人民群众日益增长的社会保障需求相比，还存在较大差距，基本社会保障均等化程度较低，人人均等享受基本社会保障的任务仍非常艰巨，主要表现在：
第一，内蒙古基本社会保障覆盖率较低，有待于进一步提高。根据国际经验，在实现基本公共服务均等化的过程中，基本社会保障覆盖率应该达到100%，做到“应保尽保”。综合来看，内蒙古基本社会保障覆盖率未达到“应保尽保”的标准，基本社会保障覆盖率较低，且发展趋势不稳定。其中，基本养老保险覆盖率最高，基本医疗保险覆盖率较高，但二者与指标标准值相比仍有一定差距，失业保险、工伤保险、生育保险的覆盖率较低，且与“应保尽保”的标准比较相差悬殊。
第二，内蒙古基本社会保障支出相对增长缓慢，政府财政对基本社会保障的支持及投入力度有待于进一步加强。从上述分析可知，内蒙古基本社会保障支出绝对数量每年均有增长，但相对增长比较缓慢，增长率较低且呈下降趋势。并且，2013年内蒙古基本社会保障支出增长率低于同期的全国平均水平；另外，基本社会保障支出能力虽然呈逐年上升趋势，但与国际标准相比仍有较大差距，政府财政对基本社会保障的支持及投入力度有待于进一步加强。
第三，内蒙古国民经济发展对基本社会保障的承载能力较低，有待于进一步提高。从上述分析可知，内蒙古基本社会保障国民经济负担系数呈逐年上升趋势，但与国际标准相比差距比较悬殊，国民经济发展对基本社会保障的承载能力有待于进一步加强。
第四，内蒙古社会保障水平不均衡，地区之间、城乡之间、群体之间在统筹层次、覆盖范围、待遇水平等方面仍有较大差异。首先，社会保障区域统筹不均衡，截至目前，我区仍未实现养老保险省级统筹，城镇基本医疗保险是各项社会保险覆盖范围最广的一项，但也存在统筹层次较低，不利于基金统筹使用的情况；其次，从内蒙古社会保障总体运行状况和取得的成效可以看出，内蒙古农村社会保障制度在近几年已经有了很大程度的提高，但全区农村社会保障事业特别是农村牧区总体相对滞后，保障面较窄，在关键性的养老保险、医疗保险上面，农村社会保障水平相对偏低，“新农合”政策的出台虽然在很大程度上对农民的就医有了一些保障，但是由于其保障的范围只限大病，所以还是不够全面。最低生活保障方面，农村较城市起步晚，城乡之间的保障水平相差比较悬殊。另外，由于农村的结构特点，工伤保险涉及到农民的范围比较窄、生育保险没有涉及到农民的范围。即使在共同的社会保障范围内，城镇职工与城乡居民之间的社会保障水平也有较大差距，城乡居民社会保障水平相对较低。
3.内蒙古基本社会保障均等化问题的成因
目前，内蒙古基本社会保障均等化实施过程中所产生的问题，主要有以下几方面原因：
第一，城乡二元结构问题所致。新中国成立以来，以户籍制度为基础形成了城乡二元社会结构，城乡二元化的发展模式在建国初期是符合社会发展趋势的，但是随着市场经济时代的到来，改革的重点由农村转向城镇。由于政策的倾斜，生产要素以及产业链等一系列带动经济发展的条件转向了城镇。另外，农村的自有经济发展速度又较慢，使得城乡差距不断拉大。内蒙古各级政府长期受“城乡二元社会分治”文化的影响，政府为城乡分别提供不同的社会保障服务，农村基本社会保障服务长期处于较低水平，影响了社会保障服务的均衡。 第二，公共财政体制上的制约。分税制的原则是“存量不动，调整增量”，内蒙古现行财政体制保留了旧体制下的利益格局，经济状况好的地区在分配中仍然占据优势，就使得财政上不同的行政区划存在很大差异，不利于均等化实施。
第三，现行的农村土地制度使得农民可以长期拥有土地的使用权，这在一定程度上给了农民经济上的保障，但也就忽视了其社会保障的权利。内蒙古政府以城市为优先发展对象，由于人口结构的变化，城市人口的暴增，政府在公共服务方面更多的着眼于城镇人口，而放缓了对农村人口公共服务的供给，使得差距不断拉大，给均等化带来了难度。
4.提升内蒙古基本社会保障均等化水平的对策
根据前文的评估与分析，结合国家大政方针和内蒙古具体发展目标，为使社会保障均等化能够顺利、有效、快速地实施起来，本文提出以下相关建议：
第一，统筹城乡基本社会保障同步发展。城乡二元体制是导致城乡差异及推行基本公共服务的难点，是阻碍均等化发展的关键因素，正因如此，政府必须适应统筹城乡发展新形势的要求，坚持社会保障城乡、区域统筹，着眼于全区城乡二元结构、地区发展不平衡的区情，加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合，推动社会保障体系良性发展。实践中，政府应该结合城市和农村在经济发展、财政收入、人均收入等主要关键指标上的差异，通过调整产业结构，将这些关键指标的差异逐步缩小，充分发挥城市的先发优势，推动城市社会保障向农村延伸，尽量缩小城乡之间的差距，有助于内蒙古基本社会保障均等化的推进。
第二，完善公共财政制度体系，适时加大社会保障支出。财政是推进基本社会保障均等化的基础。只有依靠公共财政的大力支持，基本社会保障均等化的实现才成为可能[2]。近几年，内蒙古政府在基本社会保障上加大了投入力度，对农村基本社会保障的投入也在不断增大，但与实现社会保障均等化的现实需求相比还存在一定差距，政府财政对基本社会保障的支持及投入力度需要进一步加强，尤其是对经济社会发展水平相对落后的农村地区，根据农村的实际情况，在现有城镇社会保障体系基本成形的情况下，在财政支出上向农村倾斜，在考虑农牧民实际需要的社会保障上面，如养老保险、医疗保险、最低生活保障等方面给农牧民以更多的实惠，提高待遇水平，缩小城乡社会保障水平差距，提高均等化程度。另外，还应健全社会保障方面的收入政策，比如通过政策增大社会保障基金的结余， 提高国民经济发展对基本社会保障的承载能力。
第三， 进一步完善农村特别是牧区社会保障体系。建立完善的农村、牧区保障制度和体系不仅是农村、牧区改革和经济发展的需要，也是社会保障水平趋向适度的内在要求。当前内蒙古农村社会保障以“新农保”、“新农合”以及“最低生活保障”为主，农村社会保障体系建设需要进一步加强，特别是农村牧区，社会保障工作基础仍然薄弱，社会保障事业发展仍然滞后，农牧民群众生活困难问题仍然比较突出，农村牧区社会保障问题最需要加快解决。针对农村、牧区社会保障工作，需要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，以解决制度缺失问题为重点，继续健全和规范各项保障制度，逐步扩大覆盖面，不断提高农牧民保障水平，着力从体系层面进行衔接配套，增强推进合力。
第四，提高社会保障统筹层次、扩大覆盖范围、提高待遇水平。内蒙古在推进社会保障均等化进程中，全区范围内实施自治区级统筹的项目还比较少，多数是盟市、旗县级的统筹，不利于提高保障水平和落实筹资衔接责任，为此应尽快提高统筹层次[3]。另外，非公有制经济等新经济组织以及非正规就业群体参保率及待遇水平还比较低，通过加大宣传力度、提高待遇水平等激励措施，引导适龄居民积极参保，提高社会保障社会化程度，形成全面覆盖，全民参保[4]。