信访法治化过程中的立法完善
摘要：信访是公民参与政治和表达诉愿的重要方式。基于信访实践活动的复杂性，可以看出信访法治化过程存在立法的不确定性，信访机构办事低效和信访功能错位的问题。需要立法机关建立科学而独立的信访机制、整合信访的政治参与职能以及建立监督机制和责任追究机制来健全和完善信访的立法规范。
关键词：信访制度； 政治参与；司访独立
1995年《信访条例》的颁布是我国信访制度建立的开端。它的作用是通过释放公民被封闭的情绪，从而起到维护社会关系的目的。在法律领域中，实现了一定程度的群众参与，保护了公民的知情权，就在一定程度上满足了公民对正义的要求，缓解了公民的不满情绪，有助于社会稳定的实现。正如塞缪尔・亨廷顿认为，一种政治体制要成功的适应当时的社会发展需要具备两个条件，即政治参与和利益表达。①信访制度作为公民参与政治、表达诉愿的重要方式，在十八届三中全会、四中全会精神的指导下，逐步向信访法治化的方向转变。
一、我国信访法治化的发展历程
信访的法治化就是信访过程的法治化，这要区别于通过司法程序救济权利的方式。就此新《信访条例》弥补了之前立法的空白，进一步强化了信访机构的责任意识。明确规定对于已受理的信访事项，信访机关敷衍了事、久拖不决、推诿塞责的情况，应当予以惩罚和制裁。2005年《中华人民共和国信访条例》的出台，在依法保护信访人的合法权益方面，从原来的普通条款提升到总则的高度，对于疑难信访事项可举行听证的规定，无疑为公民申诉权的行使提供了良好的保障。②但复杂的现实与简陋的制度规范，庞大的组织系统与信访工作的低效率仅凭借一部简单的“条例”，无法切实、有效的保障公民参与政治、表达诉愿的实现。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：要发展基层民主，畅通民主渠道，保障公民的民主权利。在十八届三中全会精神的指导下，信访法治化将是法治政府建设的一项重要任务和推动力。
二、公民申诉权保护法治化过程中存在的问题
信访制度的改革在坚持依法治国的前提下，遵循“从群众中来到群众中去”的活动方针，为化解社会矛盾和维护社会稳定方面起到了不可替代的作用。然而从中国信访制度的历史沿革来看，由于法制的不健全和实施过程的低效性，致使信访权未能真正发挥它应有的作用。在社会生活中，信访工作仅仅充当政府实现社会管理的一种辅助工具或者是可有可无的一种手段。在大量的信访案件面前，信访部门显得无所适从，信访机构的职能显得那么弱小，连一些较小的案件都理不清、处理不好。进而一些前期的简单的小案件演变成了多次上访、越级上访，甚至进京上访的疑难案件。这就暴露了《信访条例》本身存在的缺陷，需要我们予以重视。结合理论和新条例在实践中的实施，可以看出该条例存在以下几点不足：
（一）立法的不确定性和非程序性
新《信访条例》在受案范围方面有所扩大且涉及领域较广。正是由于开放了信访渠道，使得各种各样的问题都进入了信访系统中。尤其是那些因为政府的决策失误、政策性或者历史性原因造成的问题，与一般的问题相比，这些问题存在复杂性和无规则性，就可能导致其处理结果的不确定性。另外，信访工作人员的法律意识淡薄，也未经过专业培训，所以在面临各式各样的信访案件时，他们并不是主动解决问题，而是敷衍了事。再者，信访机构庞杂混乱，没有法律加以规制，又没有一个协调机构对它们进行整体协作，且没有公正的程序可以运用，这样就可能会造成不同部门对相同的信访案件做出的答复前后矛盾。与其不同的是法国在1973年《调解专员法》中正式建立的调解专员制度。从该法的条文中可以看出，法国的调解专员在其任职期间要做好自己的工作，不得再任其他职务。调解专员在执行职务时，其身份和地位是独立的，不接受任何机关的指派和命令。③通过与类似制度的对比可以看出，我国实行的《信访条例》在制度设计上和信访机构的法律地位上都有进一步完善的空间。对信访机构的独立地位要加以法律肯定，在行政机关、司法机关之外设立独立的信访机关且赋予处理公民信访请求的机构更大的权力，对平衡和监督行政机关之间的权利和责任有很大裨益。
（二） 信访机构办事低效和公正缺失
我国的文化和思想自古以来就深受封建人治思想的影响，信访机构作为国家机关，在处理信访案件时也不免会以封建人治传统观念作为基础，导致信访的结果向政府一方倾斜，信访人对于这样的结果就会产生抗拒，不愿接受。随着新《信访条例》的施行，信访洪峰在一定程度上得到了有效控制。但是留心观察你会发现，在一些地方经常会出现这样的人：他们高举写着“冤情”或“还人民公道，为人民做主”的布条，带着自己的家人或者是同村的人们，围堵在政府机关或执法部门的大门口，甚至还带着锅碗瓢盆，准备长期“驻扎”。这让我们看到了信访人的无助和无奈，也不免要反思信访机构办事的低效性。中国社科院研究员于建嵘的一个课题组对632位进京上访人进行的调查，这些信访者走访的部门平均在六个以上，最多的达到18个。④虽然信访人经过四处走访后，耗费了大量的人力和精力，但是所受损失或侵害并不能得到合理补偿。他们的权利并不能通过信访机构的处理得到有效保障。群众反映的问题得不到及时解决，就会使矛盾激化。事实上信访同行政行为一样会对公共活动产生影响，而且也是政府反腐斗争的重要方式。信访人在权益被侵害时可以通过信访把自己的请求提出来，这样规定不仅要求政府要对群众的权利进行保护与救济，同时也是政府进行廉政建设和法制监督的重要途径。对某些官员违法乱纪行为的惩治，有利于扫除党内建设中的不正之风。可是，如果信访的案件没有经过正当的程序，信访人就会怀疑经过信访的案件是否公正，他们就会抱着对政府的不信任态度走上继续上访之路。
（三）信访功能错位
多数学者将目光积聚在信访制度的改革上，他们大多都在分析信访制度之不足的同时提出了相应的建议。季卫东主张通过加强信访部门的权利，肯定其独立的法律地位，使之不受其他任何机关干涉，才能真正发挥信访应有的功能。于建嵘则认为信访制度发展过程中的功能错位，以致侵蚀了国家的司法权威，故而应当予以弱化。纵观学者的研究，对于信访制度本身的优点与不足研究过多，甚至有些学者建议取消对于信访制度本身的优点与不足研究过多，甚至有些学者建议取消信访制度，来维护司法的独立地位和权威。显然这样的说法是忽视了信访的功能和价值的，并未看到公民在信访过程中的申诉权没有得到保障的原因是对其缺乏相应的系统、完善的理论研究和健全的法制。同时，必须明确的是信访的功能在于以独有的方式保护公民的申诉权，而不是逐渐取代司法程序。
三、信访法治化的立法完善
随着我国法治理念不断深入，信访工作也要加快适应法制改革进程的步伐，以“尊重和保障人权”为价值目标进行符合现代法治理念和要求的功能转向。在当前我国的司法体系还不够完善、相关改革还不到位的情况下，各种权力制衡和社会正义的维护还不尽如人意，信访制度作为一种补充性救济制度，对于疏导社会矛盾、维护群众利益来说有相对长期存在的现实合理性。同时，我们又不能因为看到信访制度对解决社会问题所具有的不可或缺的现实作用，而对信访制度有碍于法治建设予以选择性失明。结合我国信访工作的实践经验，充分保障公民参与权和知情权而进行的信访制度的改善会在法治化过程中发挥更积极的作用。
（一）建立科学而独立的信访机制
十八届四中全会指出：维护宪法权威、深化行政执法体制改革。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政事分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要实现这个目标，仅凭借两部简单的法律文件是无法构建严密的信访规范体系的。信访法治化是一个漫长的发展过程。立法应当明确信访法治化的内容，即职责法定、程序法定。首先，要明确信访机构的职能、办事程序和职责。信访的主要功能在于纠正违法行政行为对信访人的侵害，使所受损失恢复到原有状态。群众提出自己的请求，也是对行政机关的监督。其次，规范信访案件的受理、管辖、监督程序。取消现有的信访内设机构，使其成为独立的办事窗口。⑤吸收行政法中关于行政机构设置的集中办理原则，按照“统一登记、分门别类、综合协调、一门办理”的方法来解决大量的信访案件。第三，结合我国近些年信访活动发展的特点，注重吸收国外类似立法的理论知识和优秀成果，建立一种科学而独立的信访机制，采用科学的立法设计方法，充分地保障公民的申诉权利的实现。
（二）整合信访的政治参与职能，建立独立的权利救济系统
当前我国信访制度兼具了“司法”和“政治”双重功能，这是与我国当前的法治形式相悖的。信访法治化的过程就是要做到司访的分离。虽然司法和信访都是救济公民权利的重要途径，但是要响应和贯彻信访法治化，必须和司法独立系统。为了解决行政干预司法的问题，遵循人民法院依法独立行使审判权的原则，十八届三中全会、四中全会进一步强调信访的法治化。不仅要在制度上对信访进行规制，而且在实践生活中，一旦信访的发展有所越位，法律就应当予以规制。⑥对《信访条例》的最新修订，并没有明确信访机构的地位以及相应的职权，又加之信访工作人治色彩非常浓重，案件的处理主要依据领导的批示。无此批示，即使信访机构受理了信访案件，解决问题的可能性也是很小的。这就严重的干预了司法的独立性，弱化了司法的权威。杨建顺表示，从信访机构的地位和职能上看，它终究不能代替司法机关来处理行政管理过程中的事务。为了保障人民的合法权益，防止行政干预司法的问题，就要明确信访的政治参与的功能，坚持司访分离。
（三）建立监督机制和责任追究机制
在法律赋予信访机构权利的同时，要配备相应的权力监督系统，防止权力的滥用。为了保障人民的合法权益，在社会发展过程中避免不必要的侵害，就要将人民群众、媒体也作为信访工作的问责主体，从而加强对信访工作的监督机制。在建立责任追究机制过程中，坚持职能与责任相统一的原则追究违法行政主体的责任。只有将各部门的职能明确分工的情况下，才能找到真正的责任机关，落实追究机制，改变长期以来信访工作中有裁决无执行的情况。对信访工作人员的失职行为，应当根据具体的违法程度设立相应的责任制裁。有了违法责任的规定，信访人员就会时时保持警惕，依照法律办事。首先，要在信访部门职能划分明确的前提下，建立科学的责任分担体系。同时要注意信访工作人员在处理具体案件中的作用，根据所起作用和分工的不同承担责任。其次，要建立一个专门协调信访工作的机构。信访案件数量较多，所涉主题也比较多样。它的复杂性、无规律性很难让一个普通的信访机关在较短的时间内查清事件的来龙去脉。因此就需要这样一个协调机构进行协助，以加强各个部门的配合与交流，来保证能够及时的解决群众的申诉。再次，有关机关应将责任追究机制落到实处，严格依据法律的规定，对于违法行政的人员应当给予惩处。各级政府作为维护信访工作最重要的责任人，要充分履行好职责，保护信访人的合法权益。规范信访受理机关的行为和责任追究机制，不断推进依法行政向纵深方向发展，形成与依法治国、依法执政三位一体的法治发展格局。