减轻农民负担的公共政策分析-公共政策论文

内容 论文摘要：农民负担经历了两个 发展 阶段，1994年分税制改革是其分界线。政府采取的措施主要包括控制并减少农民税赋、确定农民应承担的劳务、精简机构和人员、财政转移支付和限制 农村 公共产品供给成本。

从政策实施过程来看，农民负担的增减交替进行、农民负担增也政府减亦政府、农民负担项目日益合法化、减轻农民负担的政策制订多落实少；从政府措施上看，减轻农民负担为改革开放创造了有利条件，但也有不足之处，主要体现在：措施"单兵突进"、农业税等据实征收不可操作、只给政策基层无法持久执行。减轻农民负担公共政策再决策应该做到：构建城乡统一的公共财政体制、构建财权与事权统一的公共产品供给体制、构建乡村良性发展的制度变迁机制。

论文关键词：减轻农民负担；公共政策；价值评估；公共财政；制度变迁 当前，农民负担过重是"三农" 问题 的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。

一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度 分析 。

一、农民负担与农民负担成为"问题"的 历史 背景 认识农民负担问题，必先认识农民负担内涵及形成农民负担问题的历史背景。

（一）农民负担的内涵界定 "农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的 经济 主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和 社会 无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和 政治 问题。

农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重， 影响 了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。 农民负担可以分为显性负担和隐性负担。

显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。

显性负担从其性质上可以分为四个部分：一是农业税收。主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。

"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、 教育 费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。

（二）农民负担成为"负担"的历史阶段 农民负担真正成为农民的"负担"主要经历了两个历史时期： 1．第一个历史时期（1978--1994年） 从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。

农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。根据农村改革所取得的成就，《决定》将农村改革所取得的经验推广到城市中去，全面推进我国的经济体制改革。

城市的改革困难更大，难题更多，决非一个"承包"了得。全面改革的进行，标志着农村改革不再是改革的重点， 中国 决策层要将更多的精力，更多的资源放在城市改革，特别是国有大中型 企业 的改革上。

此后农民负担逐步出现了问题。1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。

这一年国务院决定实行"划分税种、核定收支、分级包干"的新财政体制，这一"分灶吃饭"的财政包干政策，在各级政府和部门之间形成了明确的利益关系，致使数万个乡镇（即块块）都具有独立的利益和增收欲望，都有追求地方 工业 化和 现代 化的强烈要求；此时，那些拥有国家权力又掌