公共行政的管理主义??反思与批判-公共政策论文

〔 内容 摘要〕 公共行政的管理主义是20世纪70年代后在特定背景下 发展 起来并产生广泛 影响 的政府治理 理论 以及运动。它为政府管理与改革以及公共行政 研究 提供了不同的视野。

管理主义存在着许多值得反思与批判的缺陷：基本价值的偏颇；对市场机制的迷信；公私管理的混淆；不当的顾客隐喻等。21世纪公共行政的重建需要关注公共行政的公共性，关注政府与 社会 、市场、公民的互动，不可陷入偏狭的陷阱。

〔关键词〕公共行政 管理主义 反思性批判

一、 导 言 自1980年代以来，公共管理已成为各国政府再造的理论基石和实践指南。正如学者罗森布鲁姆所言，由政府再造所促发的新公共管理运动，其理论及实务均已展现其独特之处，成为与传统管理途径、 政治 途径以及 法律 途径并驾齐驱的新研究途径。

(Rosenbloom,1998,P.

20)同时亦对公共行政学之发展产生了巨大的影响。依学者哈贝马斯的分类， 科学 认知包括三种旨趣，即经验－ 分析 性科学(empirical analytical science)、 历史 －论释性科学(historical-hermeneutical)以及批判取向的科学(critically oriented science)。

本文的旨趣在于分析新公共管理作为一种理论主张以及实践的内涵，探讨其出现的环境系络(context)，进而进行批判性反思。

二、 公共行政管理主义之内涵 从1980年代以后，在西方大部分发达国家，均出现了大规模的政府再造运动，这一运动被冠以不同的称号，如管理主义(managerialism)、以市场为基础的公共管理(market-based Public administration)、 企业 型政府(entrepreneurial government)，甚至具有政治理念色彩的名称，如新右派(New Right)(Gray,19

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3)、新治理(New Governance)，尽管名称各异，但基本上却描述着相同的现象，即传统官僚体制已经被新型态的以市场为基础的治理模式所取代，并认为公共部门正浮现出新的典范(New Paradigm)(Owen E.Hughes,1998,P.1-

4)。那么，这种公部门的管理主义或新公共管理包含什么样的内涵呢？依据OECD（ 经济 合作与发展组织）所作的界定，西方国家所展现的政府改革的共同内涵，包括以下几个方面：

（1）企业管理技术的采用；

（2）服务以及顾客导向的强化；

（3）公共行政体系内的市场机制以及竞争功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。学者拉森和斯图亚特(Ronson & Stewart,1994,P14-

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5)认为，它包括：

（1）视人民为顾客，并强调顾客的价值；

（2）创造市场或准市场的竞争机制；

（3）扩大个人以及私部门自理的范围；

（4）购买者的角色须从供给者的角色中分离出来；

（5）契约或半契约配置的增加；

（6）由市场来测定绩效目标；

（7）弹性工资。 学者胡德(Hood,19

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1)特别归纳出其七项要点，认为新公共管理的特质为：

（1） 在公部门之中放手给专业管理，这表示让管理者自己管理；

（2） 目标必须明确，绩效必须能够加以测量；

（3） 特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；

（4） 走向分解的转变。分解(disaggregation)的意思是透过小型政策领域的机关设立，而将大规模的部会分割开来；

（5） 转变为更大的竞争性；

（6） 重视私部门型态的管理行为；

（7） 资源运用上的克制与节约。 从理论和实务两个方面来看，公共行政中的管理主义包括以下几个方面的基本主张：第一，公共行政研究的焦点在于结果而非运作的过程；第二，为了实际结果，公共行政应妥善运用各种市场竞争机制，以提供更佳的产品或服务，同时在市场机制下，政府各机关一方面应如同企业般