现代预算权体系中的人民主体地位
摘要：在迈向现代预算也即公共预算、法治预算的进程中，我国对预算目的的认知已由片面强调实现国家职能、保障公权力行使逐步转变为满足公共需求、促进民众权利的实现。正因为这种基本理念的转变，预算权力格局不能再由公权力主体尤其是行政公权主体所统领。如何更好地彰显人民在预算过程中的主体地位，如何在预算过程中切实体现和贯彻人民的利益与意愿，已成为我国预算权体系变革的方向。认真对待这种变革，我们应深刻体认和秉持“以人为本”、“人民主权”的基本理念，落实预算法治的立法保留原则、完善人大代表的预算审批权和监督权、明确民众直接性的预算权利，这是夯实现代预算权体系中人民主体地位的基础。
关键词：现代预算；预算目的；预算权；人民主体地位；预算权利
唯其目的在于实现国家职能和保障公权力行使，故昔日预算制度之设计以重视维护公权力主体的过程主导性与利益支配性为导向，将预算仅视作政治国家管理公民社会之工具。我国1994年的旧《预算法》立法也深受此思想的影响，其立法宗旨采用了“强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”的立法表述，对预算实质的认知带有浓厚的国家计划主义和权力主导色彩。正是受这种强烈的权力主义色彩的影响，为保障国家职能的实现和权力行使的效率，1994年我国通过的《预算法》在预算权的配置方面，极尽所能地强调行政权力主体在预算权体系中的核心地位，行政权力主体处于垄断地位是整个预算权体系的真实写照，最终在实践中导致了预算权体系生态的非协调性发展――政府预算权高度集中缺乏制约、人大预算权极为羸弱难有作为、公众预算权受到忽略地位渺小。
唯其目的在于满足公共需求和促进民众权利之实现，故今日预算制度之设计应以注重发挥权利主体的主观能动性与公共选择性为依归，预算即缘此发展为公民社会治理政治国家之利器。在此思想指引下，在推进国家治理现代化的大背景下，2014年8月通过的我国新《预算法》对立法宗旨的认知出现了重大转变与进步，明确提出要“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，这一宗旨摒弃了权力主义的色彩，体现了对财政收支行为进行控制和监督的要求。
今昔预算基本目的之差异，必将改变预算权的本体属性和价值追求。诚如施塔姆勒所言，“如果法的存在理由仅仅是作为一个统一社会的条件这一点，那么如果它根本偏离了为它设定的方向，它就会陷入一种致命的矛盾之中。因此可以认为，每个法律规则就其法律性和对其基本理念的真实性而言，都构成了一种通向正义的统一意志和倾向的要素。”[3]依理应用到预算法上来，预算法的宗旨定位既已超越了保障国家职能和权力行使的阶段，那么，即使旧预算法依然能在一定时间内发挥优化资源配置、维护市场统
一、促进社会公平的功能，预算权的配置格局也不能再偏安于用以维护权力主体权威的绝对性之一隅，而必须打破以行政权力主体为统领的预算权力格局。
现代法学朱大旗：现代预算权体系中的人民主体地位
二、预算权力格局之转变预算权力格局随着预算认知理念的不同而发生相应转变。基于对预算目的的新型认知，为了满足公共需求与促进权利实现，预算权体系应展现出一种开放性的性格，吸纳更多与预算利益密切相关的主体加盟[4]，只有通过不同利益主体或相互竞争主体之间的充分博弈，来形成一种多元化的利益平衡格局，才能充分提高预算治理的水平。按照我国《宪法》第2条第1款的规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，也就表明只有以人民为本位，实践人民当家做主，才是国家治理的逻辑起点、行动议程及目标追求[5]。那么作为服务于公共需求与公民权利的预算法，应秉承预算治理的逻辑，通过高度尊重人民的主体性，实现人民的意志表达――有权要求国家对人民利益或公共意愿予以作为或者不作为。进言之，人民应是预算权体系中的最高主体，预算权的配置过程必须充分尊重人民的主体地位，人民所享有的不应是一种过于抽象与笼统而无法在预算法实践中予以行使的权力，而应将人民的主体地位充分贯彻落实到预算权体系的每一个环节。概言之，广大人民群众不仅是预算权力产生的授权者和委托者，是预算权力结构的主导者和决策者，亦是预算权力运行的监督者和护航者。按照预算权力格局转变之方向，以下拟从人民主体的视角对预算权进行系统的思考与整理，对预算权的本质予以适当诠释。
三、人民主体地位的预算表达“国家，作为个人的合作性组织，必须反映他们的利益和关心的问题。”[10]在现代预算的理念下，预算作为治理国家收支行为的基石，“以人为本”、“人民主权”应在整个预算治理中占据关键地位，而如何确立人民的主体性地位将是整个现代预算权体系构建的价值基础和核心任务。在我国的政治民主生态条件下，这种主体性的充分表达必须充分保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这是人民主体地位的民主保障。将其融入规范意义上预算权力（利）的表现样态上来，人民主体地位的落实主要表现为3个层面：一是预算立法权属于法律保留的事项，对于国家的预算行为（如预算编制行为、预算审批行为、预算执行行为、预算审计行为等）均应由立法机关通过正式法律的形式进行调整；二是以代议制民主为基础的代表性预算权力，一切具体的预算收支活动都应当由具有直接民主正当性的代议制机构来授权，人民通过民主选举人大代表，使其代为传递和表达自身的利益诉求以及对政府的公共财政收支管理活动进行监督；三是人民直接拥有的预算权利，“在预算的编制、审批、执行和监督过程中，公民个体或集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通、推理辩论等，参与、影响甚至决定公共经济资源的配置过程。”[11]
（一）预算立法保留原则的落实
财政为庶政之母，预算是财政之基。财政预算乃是对国家具有特别重要作用的事项，是国家治理的基础和重要支柱。为了限制行政以自有的力量恣意进行预算行为，任何预算行为都应以法律规定为依据，法律是预算行为的必要基础，预算行为依附于预算法律而存在[12]。所谓预算法律系指由全国人民或其选出之代表组成立法机关，按照立法法和相关法律的规定，历经预算法案的提出、审议、表决、公布等严格立法程序之后而生效的法律。预算立法的法律保留原则，不仅将行政主体的预算活动视为规范对象，同时还将立法主体自身的预算活动也纳入拘束范围。例如，为了防止立法主体权限的不当扩张，侵入行政主体的自主权限，从而违反权力分立的基本原则[13]，我国台湾地区“宪法”第70条就规定：“立法院对于行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。”
反观我国预算立法保留原则之表现，虽然《立法法》第8条第6款和第9款已经明定税收、财政的基本事项只能制定法律，对于尚未制定法律的，第9条授权国务院可对其中部分事项制定行政法规。然归纳我国预算立法的实际情形，《宪法》对预算基本规则的表达极为有限，除了一部基础性的《预算法》之外，许多极为重要的预算法律仍处于缺失的状况。比照日本财政立法的现状，其先后制定了一系列财政预算方面的法律，如确保财政健全运营和实现公平公正课税的《财务省设置法》、事关中央政府预算和财政基本问题的《财政法》（类同于我国的《预算法》）、有关国库收支基本经营规则的《国库法》、妥善管理中央政府债权的《关于中央政府债权管理等的法律》、管理中央所有的动产的《物品管理法》、谋求地方之间财源均衡化和强化地方政府治理独立性的《地方交付税法》、确保地方财政稳健运行和中央地方财政关系的《地方财政法》等。因此，针对目前我国预算立法仍比较落后的现状，需要加大预算立法的步伐，亟待制定如财政基本法、财政转移支付法、公债法等预算性法律。通过完善的预算立法体系来实现预算运行秩序的稳定性，才能使财政预算行为最终受到人民意志的规范、约束和监督。
（二）人大代表性预算权力的完善
预算立法保留所能制定的只是抽象意义或普遍意义上的法律规范，而对于具体预算收支事项、经费支用、权责划分等仍需要通过代议制民主下的预算案来进行统筹安排和计划。尤其是随着现代政府公共职能的日渐扩张，导致财政收支规模日益扩大，在满足人民公共诉求的过程中，国家甚至成为一国之内最大的消费者、资金拥有者与信用保持者，这就使得对财政的收入、支出以及管理成了受人民重视的领域“国家进行活动，需要庞大的经费，而这最后必须由国民来负担。因此，财政的适当运营便成为国民关心的重大事项。”（参见：芦部信喜.宪法[M].林来梵，等，译.北京：北京大学出版社，2006：314.），代议制主体的预算权力成了人民对国家预算收支事项进行决定、控制、管理以及监督的重要手段与凭藉。
1.人大的预算审批权
按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，人大的预算监督是贯穿整个预算过程的权力，包括听取和审议人民政府的专项工作报告、监督预算执行、审查和批准决算、听取预算的执行情况报告、听取和审议审计工作报告、询问和质询、特定问题调查等。主要功能在于及时纠正预算执行中可能出现的偏差，保证政府预算行为符合预算案的要求，维护预算案执行的稳定性、严肃性以及权威性等[17]。但是新《预算法》对人大预算监督职权、措施以及途径的改进仅是寥寥数笔，许多地方人大已经积累的预算监督经验未能被合理吸纳到《预算法》的修订过程中以《温岭市市级预算审查监督办法》为例，不仅对预算执行的监督和预算调整的审查和批准进行了程序化、精细化的具体规定，而且对决算的审查和批准、预算决算公开监督的规定都极具可执行性和可操作性。，这不能不说是此次修法的遗憾。
对于人大预算监督立法的具体落实：第一，应从源头上贯彻预算全面性、完整性的原则，通过加快全口径的预决算管理改革，将所有财政收支行为都纳入预算监督的范围，从而坚决杜绝游离于人大预算监督之外的“小金库”存在。对此，可适当借鉴德国的立法经验，《联邦德国基本法》第110条第1款规定：“联邦一切收支应编入预算案”，同时《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8条和《德国联邦预算法》第11条都对完整性和统一性原则予以了明确。即“每个预算年度均应编制预算案。预算案应当包括以下各项内容：该预算年度的所有预期收入；该预算年度所有预计应给付的支出；该预算年度所有预计必须的债务授权”。第二，应在执行过程中充分尊重人大批准后预算案的效力，强化预算案的拘束力和执行力，必须坚决消除预算调整比较随意的现象。针对新《预算法》中对预算调整方面的规定，既要将凡是偏离人大审议通过的预算案的收支变化都纳入预算调整的范围，又要对预算调整的具体表现形式进行明列和细化，合理规定不同类型的预算调整情形，还须从可控性的层面对预算调整的依据、程序、控制主体都予以严格的规定[18]。第三，应从体制上建立强大的预算审计体系，只有对各部门、各单位的决算进行严格审计，并对各个预算执行主体的合法性程度和绩效性高低作出一份准确公正的评估报告，人大才能依此报告去有效行使其决算的监督权。但是，这一切的关键都取决于审计机关应拥有强大的审计能力和独立的主体地位，尤其是审计机关不应对被审计的行政主体存在隶属性。对此，应改变我国审计机关向政府负责的模式，可行的做法是建立隶属于人大的审计体制。
（三）民众直接性预算权利的明确
为提高预算治理的水平和尊重人民的主体地位，除了依赖人大代表性预算权力的行使，还可以通过个人或集体直接行使的预算权利，来实现对预算资源的使用、预算项目的选择以及预算管理的参与等。总体归纳我国新《预算法》对人民预算权利的规定，除了第14条强调预算信息应及时向社会公开、第45条提到“县、市、区、镇等基层人大在审查预算草案前应当听取选民和社会各界的意见”以及第91条明确了公民、法人或者其他组织的检举和控告权利之外，其他直接性预算权利并未得到更多体现。当然上述规定已是新《预算法》所取得的可喜进步，但是整体上对于预算运行中的民众权利表达，立法者仍持比较保守和谨慎的态度。在《预算法》继续完善的进程中，只有真正使民众直接性预算权利成为一种制度性的存在，而非一种抽象的权利宣言，才能充分夯实公共预算过程的群众基础、民主基础。
为了具体厘定我国预算权利行使的空间，需要加快预算参与程序规则的制定。“参与程序为提高计划和预算提供了重要的潜力……促进开放、共同的参与机制对保护参与程序的好处是十分重要的……有效的参与应当在预算计划、建立和批准程序中。”[19]具体而言，预算编制和预算审批的参与程序构建，应能充分反映公民的分配意愿，要使每个参与者都能自由表达其偏好，同时政府应避免在参与程序与预算编制之间建立起直接、机械的联系，应避开来自特定利益集团和游说集团的过度干扰；预算执行的参与以公开为前提，以公民有权对违法预算执行行为提起异议和诉讼为保障，才能防止预算执行权的滥用；在预算绩效评估阶段，应通过问卷调查、民意调查、民主访谈等方式使公民能真实反映预算执行的效果，从而获得更为客观与科学的预算绩效评估结果。