从政府职能转变的视角反思社区基本公共服务

摘 要：社区基本公共服务是民生服务的最后一公里，其质量直接关系社会稳定大局，我国当前主要是通过行政主导的服务模式确定基本公共服务的项目选择和运作方法。在政府职能转变的总要求下，公共服务职能势必将有所调整。一方面，公共服务项目的选择将被置于有限政府的框架中进行，以防政府职能的泛化;另一方面，公共服务的实现过程也将在政府职能转变的趋势中，通过恰适的制度设计，使市场、社会得以有效协同并实现共容性利益，以此完善服务型政府的构建。

关键词：社区基本公共服务;政府职能转变;有限政府;共容性利益

中图分类号：D63 文献标识码：A

一、抽样选择

本次调查把北京西城区作为研究对象，是由于该区在社区服务方面具有突出的示范性。

西城区是党中央、全国人大、国务院、全国政协等党和国家首脑机关的办公所在地，又有近千家中央机构及所属事业单位，承载着国务院赋予的“四个服务”的职能定位①，堪称全国的“首善之区”。因此，对该区的社区基本公共服务状况的调查就应有某种窗口意义，从而可以管窥我国目前社区基本公共服务的某些现状与问题。

表1 西城区各街道对180项社区基本

公共服务项目的完成情况

街道社区数量

（个）未完成项

目数（个）平均未完

成率（个）

天桥811013.75

广外292097.2

金融街181186.56

西长安街13705.38

月坛261094.19

椿树7263.71

德胜23472.04

广内18351.94

白纸坊1870.39

什刹海2510.04

新街口2100

展览路2100

数据来源：北京西城区社工委社区基本公共服务信息管理系统，2014年6月。

二、结果展示与评析

（一）问卷结果

产生了一些疏离感，不利于社区凝聚力的塑造。正因为这种人口结构，受访者学历一般不是很高（参见表2），此次调查的很多意见其实也就反映了这一特殊群体的利益所求。

表2 积极参与社区活动的受访者之学历状况

学历受访人数有效

百分比（%）累积百 分比（%）

小学185.65.6

高中9730.472.7

本科278.599.4

研究生20.6100

合计319100

数据来源：问卷调查所得。

目前居民的社区参与度有待改进。除参与者身份比例失衡外，还存在组织上的发育不完善。比如，西城区的公共服务基本上是靠社区居委会/服务站来开展，而民众自发形成的团体仍然多停留在歌舞文体活动方面，带有公共服务性质的社会组织的培育和发展较为欠缺。

（二）访谈结果

访谈以问题为导向。各街道及社区情况各异，但也表现出以下共性问题。

1.社区工作的权责不太清晰。一般认为，社区居委会是基层居民的自治组织，而服务站是政府设在社区层面的服务平台。但由于体制原因，目前服务站工作过重，居委会也常常过于行政化。在社区人员理解中，居民需求若按供给主体划分包括三类：“找着主的”（即可明确供给主体的）需求、“找不着主的”（即难以确认供给主体的）需求，以及居民自发性的社交需求。

但凡找不着主的需求，居民常默认应由居委会兜底负责。而当工作全推诿给社工时，社工事务就显得格外琐碎与繁重，以至形成“权力置上、责任下沉、利益潜水”的基层现状。譬如，目前社区居委会承担着太多的开证明和盖章事务，甚至连夫妻关系、父子关系等这种本可通过其他证件证明的情况，也要社区盖章证明，而这些信息可能未必是社区工作者能掌握并予以证明的。此外，现在有很多机构，如法院、保险公司等，也在各自的业务程序中要求当事人到社区开具证明，而这些证明及盖章意味着社区工作者要承担责任，但这些个人信息客观上不是社区工作者所能全部知晓和能担保的，但若不办又会被办事人认为是“推诿”，甚至出现闹事的不良局面。

2.社区基本公共服务的很多成绩背后存在不容忽视的制度缺陷。比如，西城区的标志性服务项目“一刻钟服务圈”（让居民在出家门步行一刻钟内得到生活所需的各种便利服务，诸如饮食、购物、银行、理发、邮局、家政等）这项民心工程固然离不开政府支持，但也更需市场与社会力量的介入，才能做实。若想让企业“入圈”，就应尊重市场行为的规律，在利益激励上予以适当的制度设计。否则，很可能由于难以调动起相关组织的参与积极性，导致“实事办虚”。例如，西城区鼓励驻区单位开放自身资源，向所在社区居民提供有关服务，如体育设施、食堂、停车场等。实施中这种好事却未必尽如人意。有单位因开放其篮球场反而由于场地安全责任而深陷民事赔偿案;也有单位因开放停车场而带来额外的管理负担和安全隐患。这些民生服务项目在现实中若单凭企业或社会力量发挥责任感或奉献精神而无可靠的制度相配套，就很难确保这些服务的可持续性，甚或流于形式引发信任危机。

三、关于改进路径的几点反思

（一）需求层面

人民的需求层次与内容具有无限延伸的可能，因而居民的服务需求倾向大于有限的供给能力。因而，基本公共服务的决定因素不仅仅是居民需求，还应考虑资源的供给能力以及政府服务职能的边界。倘若民需被过分放大，而客观上难以满足，问题就容易产生。为此就应特别注意服务项目的选择，适时做好宣传，明确服务的界限，便于居民对公共服务项目做理性预期。同时，居民的基本公共服务需求不是铁板一块，而是存在需求的张力。

（二）供给层面

（三）公共服务供给模式的创新案例：以养老服务的PPP路径为例

西城区已开启此类尝试，红枫盈社区服务有限公司就是一个例子。通过政府提供场地、企业负责经营的方式，该服务公司已开发多种服务项目。尽管企业在责权利的明确度以及税费减免方面仍有要求，但总体上运作良好，赢得了一定的市场。在PPP模式下，企业家精神得以充分施展和应用。尤其是在企业家眼里，服务受众――老年人――不纯粹是弱势群体，而是融技术、经验和闲暇于一体的强者群体。企业通过对这种特殊人力资源的挖掘（比如请老年人举办类似人生心灵鸡汤的培训，邀请作为“过来人”的老人现身说法，将多年来积攒的生活和工作经验以及社区参与意识跟中青年分享），老年人可以收获宝贵的成就感、满足社交需求并得到经济利益。可见，“老人是宝”的古训在养老服务市场化中体现出了更多的内涵。在此过程中，互利互爱将成为突出特征，势必也有利于社会主义核心价值观的落实。

（四）制度在基本公共服务供需平衡中的作用

社会、市场可较好地提供某些公共服务，而政府在这种互动关系中更重要的角色体现在维护良好的秩序。用设计优良的制度为社会运作和市场机制保驾护航，这或许是最能考验执政能力也最能体现为民服务的情怀。制度对于经济发展的重要性，诺斯等学者已有令人信服的论证;而制度对公共服务的功用同样应当重视。新制度主义认为，如果忽略人性趋利的现实，美好的畅想很可能将难以落实。有鉴于此，不仅要对服务的受众予以惠利，还要对服务的供给者予以激励，毕竟服务商不乐意赔本参与，驻区单位通常也不愿承担额外成本开放其资源，即便是社工若待遇长期偏低也必然会影响其服务的态度和质量。简言之，为有效应对科斯意义上的“真实世界”的服务需求，就要政府实事求是地做出制度安排并加以维护。访谈中，不少西城区居民对几年前政府出资的“煤改电”项目称赞有加，不过在程序上也反映出应引起重视的问题，因为“煤改电”项目的缘起被归结为某位区领导的一次实地调研。换言之，有决策权的行政领导成了服务项目选择的关键变量。试想若这位领导不来视察，是不是这个问题就会有不同的结果呢？这样的解决路径是否会形成某种“清官”情结或惯例，以至于形成路径依赖呢？这种担心在访谈中得到许多印证。不少社区居民在反映老旧小区维护问题时，都寄希望于信访以便向“清官”直接反映，或希望大领导来视察以便领导现场拍板式地解决问题。这种求解心理，固然映衬出服务供需中由于“官僚制带来的延误”[9]（p.130），同时也昭示我们法治政府的紧迫性，无论如何，法治社会中传统的“清官”情结所指向的或许是决策程序中的某种制度缺陷。

四、结 论

注释：

①即为中央、党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。参见国函〔2005〕2号.国务院关于北京城市总体规划的批复http：//www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5625.htm。

参考文献：

[2]张智新，张国山，蔡秀云. 北京主体功能区基本公共服务均等化现状分析[J]. 中国会议，2009，

（11）.

[3]李瑞环. 学哲学用哲学[M]. 北京：中国人民大学出版社，2005.

[6][美]斯格特. 组织理论：理性、自然和开放系统[M]. 黄洋，等.北京：华夏出版社，2001.

[7]Israel Kirzner. The Meaning of Market Process[M]. Oxford： Routledge Press，1996.

[9][印度]阿玛蒂亚・森. 以自由看待发展[M]. 任赜，于真.北京：中国人民大学出版社，2012.