城乡一体化背景下农村集体经济的演进与反思
摘要：农村集体经济是实现城乡一体化的强大驱动力，其在实践层面的优越性和生命力，在于不断改革和创新，在于选择科学的实现形式。我国农村集体经济组织存在比较多的问题，如缺乏独立法人地位，土地流转中农户权益不能得到很好的保障，专业合作社规模偏小，组织化程度不高等。因此，需要建立健全农村集体经济发展的法律制度，完善财政和金融支持政策；创新土地经营体制，深化农村集体资产产权制度改革；大力发展股份合作社和联合社，推进农村集体经济组织公司化改造，从而促进农村集体经济发展。
关键词：城乡一体化；农村集体经济；集体经济组织；实现形式
党的十八大报告指出，“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，推动城乡发展一体化，要“壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。农村集体经济的发展关系到城乡一体化的推进，关系到农村生产和农民生活，关系到农村和谐社会建设。立足农村的实际情况，正确认识农村集体经济的历史使命及其发展趋势，反思其发展中存在的问题，积极探索和创新农村集体经济组织形式，对于增强农民、农村、农业的内生动力，促进新农村建设和城乡一体化目标的实现具有重要的现实意义。
一、我国农村集体经济形态的发展与嬗变
农村集体经济是新中国成立后对小农经济进行社会主义改造的产物，建立农村集体经济制度是由我国社会主义社会的性质和国情所决定的。新中国成立后，我国通过土地改革建立起了小农经济，但是在当时复杂的国内外局势下，很快便出现了小农经济与国家工业化、农业现代化的矛盾以及两极分化等问题，解决这些矛盾和问题的路径在于把广大农民群众引导组织到集体所有制经济上来，发展社会主义的社会化大农业。1953年，遵循党在过渡时期“一化三改”的总路线和总任务，按照“由低到高、逐步发展”的原则，我国开始对农业进行社会主义改造，从最初的互助组到初级合作社，再到高级合作社，集体经济逐渐形成。1954年，我国以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）的形式将“集体所有”确立为与国家所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制并列的一种所有制形态，充分肯定了其存在的重要意义。然而，当集体经济迅速由高级合作社过渡到人民公社阶段后，已不再是单纯的集体经济组织，而是“政社合一”的一种集政权与经济管理为一体的组织，并全方位地控制了农村的生产、劳动、生活等领域，形成了农村一元化的局面。这种以“人民公社”为管理主体，以“三级所有”为经营模式的集体经营体制，超越了当时生产力的发展阶段，盲目追求“一大二公”和“一平二调”，严重背离了农村集体经济组织的性质，违背了发展规律，侵害了农民以及基层集体的利益，严重挫伤了个人和集体组织的生产积极性，致使农业生产效率低下，农村经济一度濒临崩溃的边缘。人民公社的实践表明，其不是一种有效的制度安排，但我们不能因此而否定集体经济存在的意义和价值。
自20世纪80年代中期起，随着联产承包责任制的推行，农民进行了多种形式的土地经营制度改革，打破了单一的集体统一经营模式，创造了分散经营、统一经营以及统分结合经营等三种经营模式。由于改革开放后，国家政策允许农民进入非农产业领域，一些农民开始自发形成了从事农产品生产、加工、流通等联成一体的经营性合作经济组织。
进入21世纪以来，若干地区农村集体经济实行以家庭联产承包责任制为基础，在农民群众共同合作的情况下，进行资源、土地、劳动等生产要素的整合，形成农村合作社、股份合作企业等集体经济实体，以家庭承包的土地经营权入股，统一生产经营，按土地股权分红和按投入的劳动分配收入的经济组织。各地发展起各种类型的合作经济组织，如专业协会、农民专业合作社、农地股份合作社等。农村集体经济的实现形式呈现出多样化发展的势头。
从农业的社会主义改造基本完成至今，伴随着人民公社体制的废除、社会主义市场经济体制的确立以及农村经济体制改革市场化的不断深入，我国农村集体经济的实现形式经历了由高度统
一、形式单一的人民公社向家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为主的实现形式的转变，农村集体经济在内涵和外延上有了较大突破，其主体形态、经营制度与运行机制等均呈现出多元化的特点。
就其内涵而言，传统集体经济将集体财产仅作为劳动资料对待，实行集体劳动制度和按劳分配原则；而新型集体经济则在集体对土地和其他生产资料所有的基础上，突出集体财产的资本属性，由农民集体对集体财产进行市场化经营，以各种经济投资形式实现集体财产增值，免除集体成员参与集体劳动的强制性义务，作为个体的农民或集体成员拥有充分的人身自由和择业自主权，可以自主决定是否在集体内部就业，集体成员的收益分配原则也相应地转变为按劳分配和按生产要素分配相结合。 就其外延来讲，新型集体经济的实现形式是多元的，但凡以农民为主体进行财产联合与劳动联合，实行共同经营、民主管理、利益共享的经济组织和经营方式，都是农村集体经济的实现形式。当然，无论是传统集体经济还是新型集体经济，并未改变生产资料的集体共有制性质，也即是说，集体对土地和其他生产资料的所有制或者说集体的所有权没有变，而且，只要在集体财产所有的基础上，利用集体生产资料进行生产经营，实现集体成员利益的经济活动都是集体经济。随着农村集体经济的内涵和外延的变化，村集体在发展集体经济以及安排集体成员在集体经济内部实现就业的同时，也大力支持集体成员的外出就业和自主创业，鼓励集体成员参与多种经济形态，从而形成以集体经济为主体，多种所有制经济共同发展的农村经济格局。
农村集体经济的产生及其演变，是生产的社会化与生产资料的分散占有和使用之间矛盾发展变化的必然结果。其发展嬗变的历程表明，集体经济在实践层面的优越性和生命力，在于不断改革和创新，在于选择科学的实现形式。由于农村集体经济的根本性质不同于其组织形式或实现形式，要避免将农村集体经济某种具体实现形式的问题归因于农村集体经济的性质，更不能因为某种具体实现形式的实践效果不佳而全盘否定集体经济存在的价值，把集体经济简单地等同于大锅饭、低效率等。农村集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础，具有个体经济所不能比拟的优越性，随着农村社会生产力发展水平、生产社会化程度和市场化程度的不断深入，农村集体经济必然会在社会主义市场经济条件下不断发展和完善，在促进农村全面繁荣，推动城乡一体化过程中发挥越来越重要的作用。
二、新型农村集体经济的现实实践及问题反思
发展农村集体经济旨在农民持续稳定增收，改善农民福利和农村基础设施，增强农村的综合实力和凝聚力，缩小城市和农村间的差距。根据我们的调研，最近五年来，许多地区突破了出租门市、厂房等资产资源的“房东经济”和“地租收入”以发展集体经济的思维定势，积极探索和尝试农民专业合作社、股份合作社、专业技术协会等新型集体经济实现形式。农民专业合作社数量增长迅猛，平均每两个行政村就有两家农民专业合作社，有1/3以上的农户参加了专业合作社。特别是，随着农民承包土地流转增速的加快，以土地承包经营权的资产量化和股份配额为核心的股份合作社成效较为显著。
农村集体经济的发展受到地理环境、人文历史、现实条件以及矿藏资源等因素的影响，呈现出因地制宜的不同特点。从河南、陕西两省的调研情况来看，农村集体经济实力薄弱，农民从集体经济组织获得的可分配收益较低，农村集体经济发展资金短缺。许多村子由于集体土地范围内的资源性资产，诸如企业、厂房或矿产等，在过去的发展中或出让或承包，相当一部分已经掌握在私人手中，除了土地仍坚持集体所有制以外，几乎已经没有其他集体资产。在此硬约束条件下，从土地要素上拓宽村级集体经济发展渠道，即通过土地流转，实现规模化经营，成为发展集体经济的现实选择。
常见的集体经营合作形式可分为两类：一是农产品龙头企业或村集体企业加农户的合作形式；二是以合作社加农户或者各种农业技术协会加农户的松散合作形式。前者通常由村集体成立土地流转组织机构，将农户手中的土地承包权转化为股权，以股份的形式再次集中，通过签订合约的方式，把土地实际经营权委托给龙头企业或村集体企业统一使用，实现土地的规模经营和集约化经营，农民依据股权分享专业化与土地规模经营所带来的收益。这种形式有利于解决当地农产品的销售问题，在一定程度上减少了单个农户应对市场风险的压力，增加了农民的收入。后者则多是同一个村或附近村子的从事蔬菜、果木、花卉等种植业和养殖业的几家生产大户牵头组织成立合作社或者组成专业协会，进行生产、加工或销售，提高市场竞争能力和经济收益。相比于河南、陕西的农村集体资产状况，北京市农村集体资产则在农业经济市场化的过程中得到了较为高效的运转和经营，其自改革开放以来一直保持增长的态势。20世纪90年代初，北京开始推进“资产变股权、社员当股东”为主要特征的农村集体经济产权制度改革。经过20多年的改革探索，北京农村集体经济的发展呈现出明显的区位资源禀赋特征，相同类型地区的产权制度改革在股权结构设计、分配形式等方面具有相对的一致性，不同的农村集体经济形式均以土地承包经营权的资产量化和股份配额为核心。从城乡结合部地区到平原地区，再到山区，北京农村集体经济的实现形式大体上可以分为三种类型：存量资产量化型、土地承包经营权量化型、林权量化型或资源加资本量化型。受不同区域资源禀赋的约束和影响，北京农村农民专业合作经济组织的分布由近郊区外延呈现梯度上升式分布，其中包括农民合作兴办的专业合作社、龙头企业加农户或公司加农户以及依托农村集体经济组织、农技部门和供销社等兴办的合作社、农民协会等专业合作组织。这些农民专业合作经济组织在相当程度上改变了农村经济发展方式，优化了城乡之间资源配置，提高了农民进入市场的组织化程度，促进了农民增收和农业增效，缩小了城乡间的发展差距。
相比较而言，作为江苏省城乡发展一体化综合配套改革试点的苏州村级集体经济独具特点，在发展农村集体经济方面走在全国的前列。20世纪80年代，苏州村级集体经济实现了由传统农业经济向工业经济的跨越，包括队办企业在内的乡镇企业异军突起，成为苏南模式的重要组成部分。在90年代的乡镇企业产权制度改革中，多数地方采用了“动产出售，不动产租赁，集团公司不撤，注册商标不卖，债权债务相抵后划转”的做法，保留了村集体这块“自留地”，即以村集体积累投资建造的大部分厂房、绝大部分供电供水供气设施以及所有企业用地的所有权和使用权等仍归村集体所有，并进一步量化折合成为村集体持有的企业股权，此项举措把企业的发展与村庄密切联系在一起，为村级集体经济稳步发展奠定了良好基础，造就一批闻名全国的农村集体经济发展较好的村庄，如常熟市梦兰村和梦兰集团、蒋巷村和常盛集团以及张家港市永联村和永钢集团等。自2001年下半年开始，苏州以全面推行农村“三大合作”即社区股份合作、土地股份合作、专业股份合作，积极推进农村新型合作经济组织创新，发展以股份合作社为主的集体经济。苏州成立和发展了各种形式的股份合作社，如置业合作社、富民合作社、就业合作社等多种形式，开发林果苗木基地，发展高效特色农业，在实现农民增收等方面成效明显。 实践表明，集体经济在新农村建设和城乡一体化过程中发挥着重要作用。集体经济的实现形式各有不同，呈现出多元化和多样化的特征，但不论采取什么样的形式，都服务于集体资产增值和农民群众共同富裕这一共同目标，这是由集体经济的公有性质所决定的。反思农村集体经济的实践，可以看出，其发展存在着三大方面的问题：
其一，农村集体经济组织缺乏独立法人地位，其经济职能的发挥受到一定的影响。在市场经济条件下，农民集体经济组织作为农村集体土地、集体财产所有者的代表，不仅与组织内成员存在经济关系，而且也与社会其他市场主体有着事实上的经济联系，客观上承担着法人的角色。然而，其很难按照我国现行《民法通则》中界定的企业法人、社团法人、自然法人和事业法人来注册登记。农村集体经济组织由于其现实功能和存在价值，既非自然法人和事业法人，亦非企业法人或者社团法人。转制后的新型集体经济在不同地区的登记注册情况不一，较为混乱。有的在经管部门登记为股份经济合作社，有的在工商部门登记为集体所有制企业，还有的登记为有限责任公司，按《公司法》注册登记和纳税，同时还承担社区公共开支，权利和义务严重不对称。此外，由于农村集体经济组织产权改革是以村为单位，集体经济组织成员是本村村民，在行政区划基础上，以户籍、劳动贡献、土地承包经营权作为基本标准对资产进行股份量化，确定集体股与个人股比例等。由于资产要素并没有明确界定产权关系，集体经济组织内部成员之间的经济关联性实际上比较脆弱，但是组织外部的生产要素又进不来，股权结构长时间处于固化的境地，这种状况不利于治理结构的完善。再加上集体经济组织内部的经营管理活动较为简单，甚至为村组织的行政作为所取代，阻碍了其经济职能的充分发挥。
其二，土地流转中农户的权益不能得到很好的保障。就当前而言，土地依然是农村地区的广大农户的主要收入来源和就业保障，土地股份合作社作为创新农村集体经济一种重要实现形式，如何在实践中确保农户个人土地股权的继承、转让、抵押、流动等权益至关重要。然而，在进行土地流转，发展农村集体经济过程中，由于政经不分和集体经济功能定位不清晰，一些村干部利用手中的行政职权，直接进行土地流转，搞土地集中统一经营，并且作为甲方签订流转协议，致使农户的知情权、参与权、决策权等在很大程度上受到损害和侵犯；有的地方则采取反租倒包的方式集中土地资源，签订二级或三级租赁协议，租金兑付逐级传递，承包农户落为最末的等级，拿不到应得的全部租金。此外，关于土地流转的合同过于随意简单，文字表达也非常不规范，存在法律漏洞，一旦遇到市场风险或其他意外情况便无法进行操作或兑现，农户利益不能得到应有的保障。
其三，专业合作社规模偏小，农民的组织化程度不高。从我们的调研情况来看，一方面，10户及以下合作社占到总量的50%左右，合作社规模偏小，合作社之间的横向联合不足；部分地区虽说建立了股份合作社，但是从实际情况来看，以农户为主组建的股份合作社入股资产绝大部分是以承包地，包括耕地、林地、荒坡地使用权等土地类资产，只有少数合作社农户以现金入股；还有部分合作社存在农户没有入资和没有收入的情况，即一些合作社尽管已经登记备案，挂了牌子，但只是个空架子，并没有进行实际运营，农户也没有真正成为利益共同体，是所谓的“空挂社”。另一方面，当前的集体经济组织中农民与集体之间的联结机制大都比较松散脆弱，缺乏完善紧密的联结关系，只存在着简单的买卖、加工关系或是互助合作关系，农民的组织化程度依然较低，不能够在解决分散的小规模经营与农产品大市场的矛盾方面发挥切实有效的作用，既不能够满足市场竞争中提升谈判地位的现实要求，也很难有效抵御市场风险。而且，当前的农民专业合作社多以从事第一产业为主，主要是提供农产品原材料，在初级生产领域、生产环节发挥作用，信息技术服务和加工流通类的合作社占比较低，很难提升农产品的科技含量和附加值，再加上合作社内部管理不规范，品牌、商标和质量认证意识还不强，品种单一且产品质量不统一，致使合作社的经济效益不高，发展缓慢。此外，合作社纵向一体化程度不高，产业间融合发展较慢，不能充分带动第
二、三产业的发展，无法真正实现农业规模经济和农业产业化。
三、城乡一体化背景下促进农村集体经济
有效实现的政策建议发展集体经济是城乡一体化发展的客观需要。立足现实，我们提出以下三大支持和推进农村集体经济发展的对策。
1.建立健全农村集体经济发展的法律制度，完善财政和金融支持政策
农村集体经济的有效实现离不开集体经济组织，其关键在于设立代表农民集体进行经济活动的组织，并保障集体成员的成员权。集体经济的主体制度亟待建立，但我国目前尚无规范集体经济组织设立和运作的国家立法。因此，要尽快制定并出台《农村集体经济组织法》《农村集体经济组织管理办法》以及《关于集体经济组织股权管理的指导意见》等，明确集体经济组织的属性、功能定位和主要职能，确立集体经济组织法人地位，使其成为具有相关市场权利和义务的完善的法人主体。要健全集体经济组织内部法人治理结构，建立科学有效的委托代理机制，加强村级集体经济的财务管理和民主监督机制。对于改制后的集体经济组织，在人员界定、股权结构、股权继承、增资扩股以及新增资产股权量化等问题方面给予指导，通过规范的股权管理，切实改变少数人说了算的管理局面，确保集体经济组织成员应享有的合法权益不受侵犯。对村委会与集体经济组织二者准确定性，建立村两委与村集体经济组织的有效协调机制，实现集体经济组织与党支部、村委会职能分立，各司其职，逐步剥离集体经济组织的社会管理职能，交由公共财政承担。此外，还要规范农村集体经济组织章程，建立健全农村集体经济组织章程的审核备案制度，拟制切合当地实际的示范章程样本，积极引导农村集体经济组织制定适合本组织实际的章程，研究制定发展壮大集体经济的保障措施和扶持政策。
在明确集体经济法人主体地位的基础上，实现农村集体经济可持续发展还需要完善财政和金融支持政策。其一，加大对集体经济薄弱村财政扶持力度。对村级集体发展农业产业培育、建设用地复垦、扶贫开发等项目进行扶持。其二，加大对农村集体经济组织生产经营活动的税收扶持。对村级集体经济组织获得的营业性收入免征营业税，对农产品经纪人、从事农产品加工业纳税人等也给予相应的税收优惠，对村级集体经济组织获得的各种财政性补助或奖励资金免征企业所得税。或者对村集体经济新上马的二三产业项目进行税费返还，即对于新增税收按一定的比例奖励返还到这些项目，并明确规定用于集体经济的进一步发展。其三，探索农村集体经济组织贷款方式。针对当前农村集体经济组织融资较为困难的状况，政府可以根据农村集体经济的特点和资金需求状况，允许有条件的村成立金融担保公司，制定规范合理的农村小贷公司审批程序，加大对村集体经济组织的小额贷款贴息力度，积极为村集体经济发展提供贷款担保。另外，银行还可以为农村集体经济组织量身定做各种信贷产品。例如“联保贷款”，即多个农村集体经济组织可以通过联保的方式与银行签订联保合同，银行根据集体经济的特点和资金需求以及集体经济组织的信誉状况，发放相应数额的贷款，在一定程度上解决农村集体经济融资困难问题。 2.创新土地经营体制，深化农村集体资产产权制度改革
集体土地流转的本质是产权流转。集体经济组织虽然在法律与政策层面被赋予了集体土地产权的主体地位，拥有集体土地所有权与使用权，享受集体土地流转的收益，然而具体到收益分配时，由于产权归属不清晰，导致村民的一系列权益得不到充分的保障。基于土地在发展集体经济中的重要性，要从农村经济的可持续发展和农村社会和谐稳定的角度创新土地经营体制。可以借鉴和参照国有企业进行产权改革的经验做法，在政经分开的前提下，从当地实际情况出发，将农村集体土地使用权定价折股，将集体经济组织的股份切实落实到以农户为核心的主体中，积极引导土地流转，创新土地有偿流转制度，确保股份的流转、继承与出让和股份收益的有效分配等。同时，以乡镇平台建设为重点，构建“村组服务、乡镇交易、县市监管”的土地流转管理服务体系和农村集体产权交易体系，制定完善流转的交易程序和监管制度，完善集体资产的监管机制，对集体资产的经营管理进行监督审查，促进土地适度规模经营和集体产权流通，化解土地流转纠纷，维护农民的土地权益，实现土地流转收益的合理分配。
当前，农民依靠土地和集体资产入股以及村庄社区封闭式的产权结构，不但制约了集体经济组织治理结构的完善，而且影响到土地经营体制等农村经济社会多项发展制度的创新，很难建立起内外部生产要素合理流动、优化配置的机制，从而对集体经济组织的市场活力和市场竞争能力产生一定的负面影响。这不得不说是农村集体经济发展过程中产权问题处理所面临的一个难题。深化农村集体资产产权制度改革，亟须打破村庄社区产权的封闭结构，吸收外来社会资本、人才、科学技术等要素，创新资源配置体制机制。可以根据当地实际情况，把农村产权制度改革向外适度扩展延伸，如对几个行政村进行合并或者合并乡镇和村，在理顺关系、清产核资、资产评估量化的基础上，科学设定产权结构，建立现代产权制度，并建立起集体经济组织的现代法人治理结构，形成按“产权规则”运行的制度规范，促进生产要素按照市场经济的客观要求在更大范围内的合理流动，提高资源配置效率，促进农村集体经济规模的扩大和可持续发展。
3.大力发展股份合作社和联合社，适度推进农村集体经济组织公司化改造
农村集体经济的有效实现不但意味着集体财富的增加，而且增加的财富还能够惠及全体村民。实现此双赢目标，因地制宜地选择一个科学合理的实现形式就显得至关重要。可以通过有效的制度设计和经营运作不断发展壮大集体经济，提高资源配置效率，实现所有者的权益。现有集体经济组织中农民与集体之间的联结机制大都比较松散脆弱，再加上合作社发展壮大到一定程度后，为突破资本规模扩大的瓶颈，需要加强彼此间的联合，有必要以股份合作社和联合社的方式加强彼此之间的合作，进一步完善集体经济与农民之间的利益联结机制，以促进集体经济的有效实现。从具体做法上来看，一方面，要适当增加股份合作社的开放性，拓宽合作的区域、行业和领域，尽可能吸收社会自然人和法人加入股份合作社，在拓宽筹资渠道的同时，实现人才、资本等生产要素和资源的有机整合；积极发展跨村乃至跨乡镇的、区县级的联合社，推动“农户的联合”向“合作社的联合”跨越。明晰产权，统一经营，合理持股，成果共享，实现土地资源的统一开发利用以及土地开发收益在村与村之间的合理分配，提高合作社的市场地位和产品的市场竞争能力，促进区域性集体经济的发展。另一方面，要积极推进农民专业合作、供销合作、信用合作之间的联合，力争实现“三位一体”，走出一条生产、加工、销售一体化经营的全产业链发展道路，合理分配农产品加工和流通环节的增值效益，实现农业产业化经营和规模效益。
在市场经济条件下，大力发展股份合作社和联合社，有利于解决集体资产保值问题，而集体资产增值问题的解决则在一定程度上有赖于在推进城乡一体化进程中，以公司制为方向，把农村集体经济组织改造为独立的自主经营、自负盈亏的企业法人。公司制作为市场经济体制下最主要的一种企业组织形式，其特有的制度设计使得企业的经营运作趋于利益最大化，能够更好地实现投资者追求盈利的目的，有利于我国农村集体经济的有效实现，同时，按照现代产权制度及法人治理结构的要求，规范农村集体经济组织的市场运行机制，有利于通过市场调节，实现城乡一体化的要素流动，加快其与城市经济的融合。随着近些年城乡一体化战略的制定和实施，农村集体经济组织开始熟悉市场竞争规则，逐步与社会大生产和市场经济接轨，为推进农村集体经济组织公司化改造奠定了一定的基础。经济发达地区如苏州农村集体经济已经在这方面开始了探索。现阶段，适应市场经济的要求，在条件成熟的地区，可以对农村股份合作社进行公司制升级改造，分离其所有权和经营权，确立集体经济组织的公司体制，形成合理的法人治理结构，对公司法人财产按照市场化、社会化运作机制进行经营管理，使各类生产要素实现利益最大化，最终促进集体经济的有效实现。
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