关于我市粮食应急体系的探析

粮食安全应急体系是在出现粮食安全问题时，能立即启动调控措施，使粮食市场和社会保持稳定的重要保障。我市粮食应急工作起步较早，2004年国务院颁布《粮食流通管理条例》后，市粮食局按照《条例》有关要求，为增强政府对粮食市场的宏观调控能力，确保区域性粮食紧张和应对突发灾害时粮食供应和市场稳定，着手研究**市粮食应急工作，经反复研究，

几易其稿，于2007年由市政府正式出台了《**市粮食应急预案》。预案建立了市、区（市）县相关部门联动的粮食应急体系；建立和不断完善了粮食应急机制。

5.12大地震后的粮食应急供应工作已基本告一段落，通过这一阶段的粮食应急工作实践，很多方面还值得我们思考和探索。在这次的应急供应中，储备粮的有效应用及加工应急等体系还存在一些值得商榷的地方。本文中我们重点探讨有效的粮油储备和完善的市场体系对应急工作的基础保障作用。

一、进一步增强对粮油储备重要性的认识，为健全高效运转机制和确保应急需要打好基础。现代物流系统是以储运为核心环节（但不限于储运）的商流、信息流、物流、资金流四流相融合的跨领越、跨价值的集成系统。储备作为流通的前提和条件，在现代物流中始终起着决定性作用。现代物流管理的核心就是对不断流动中的储备或者存货进行管理，也说明了储备在物流体系中的重要地位。

储备根据实际用途分为调控性储备和后备性储备。调控性储备是国家为了应付经济周期，通过对实物进行收储与投放，平衡供给与需求之间的关系，对经济进行适当调控，从而稳定政治，稳定社会，稳定经济。调控性储备是国家的必备的储备，也是国家层次的储备，如国家粮油储备，只有国家才有能力担当。后备性储备是地方为了应对意外事件、突发事件、自然灾害而准备的物资储备（国家储备也具备其功能）。自然灾害总是难免的，自然灾害的降临，国家和人民生命财产会遭受损失。实行后备性储备就是应付不幸事故、突发事件、自然灾害，减少损失，保障群众生活，在任何国家都是必须存在的，如地方粮油储备。在社会主义市场经济中，调控性储备主要是配合国家宏观调控政策，从而使国家的宏观调控目标得以实现；后备性储备的主要目标是应对不幸事故、自然灾害的冲击，从而使社会、经济保持一个相对稳定的环境；调控性储备重在发挥储备的稳定功能，后备性储备重在发挥储备的应急功能,二者相辅相成，相得益彰，其重要性不言而喻。

粮食市场全面放开后，更需要建立储备粮制度，以加强对市场的调控。地方粮食储备是地方粮食安全、应急的重要标志，是调控和应急的重要手段之一。在粮食市场化的背景下，非国有粮食企业的主要任务是开展经营活动，目标是追求最大利润，担负稳定市场，搞好粮食储备的重任，只有国有粮食部门才能承担，也是国有粮食部门义不容辞责任。因此，要以科学储备理论为指导，进一步建立健全以中央和地方储备为主力，周转储存粮为辅助，国有粮食企业为主渠道的粮食应急保障的体系，完善和强化地方储备粮的管理、轮换、动用和应急等高效运转机制，充分发挥国有粮食企业实施宏观调控和落实应急方案的载体作用，利用一切手段，抓住一切机遇，大力改进和提升仓储设施水平，特别是要结合园区建设，建设起一批高起点的现代化粮油仓库，确保地方储备粮储得进、管得好、调得动、用得上,确保发生不幸事故、突发事件、自然灾害时，减少国家和人民生命财产损失和稳定社会的需要。

二、建立和完善高效灵活的粮食储备调节体系。在我国，确保粮食安全应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度的保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。政府对粮食市场能否有效控制，关键在于政府是否真正掌握了充足、随时可以动用的储备粮。建立高效、灵活的粮食调节体系是政府调节粮食供求关系、平抑粮食市场价格波动的主要手段，也是保证粮食安全的必要手段。一是合理确定粮食储备规模与结构，建立多层次的储备网络。除中央储备、地方储备外，还要建立社会储备，包括生产者余粮储备和经营者经营储备等，对粮食安全多加一道保险。为了确保**市粮食市场供应，维护全市粮食安全，结合本市粮食生产、供需实际状况，研究建立了我市粮食预警和应急机制，建立了原粮65929吨、小包装成品粮5000吨、食用油5000吨的市级粮油储备；全市建立了粮食应急储藏、调运、加工、供应网络，并落实了责任，在应急状态下能够保证应急工作的需要。二是建立合理的储备粮收购机制，可直接向粮食生产者收购，也可按实际情况向粮食批发市场收购，确保储备粮源。三是建立适应市场经济需要的储备粮管理机制。充分利用国内、国外两个市场，既做到储备粮保值增值，又起到调控粮食市场保持市场稳定的作用。

三、健全储备粮实物管理体系，以增强粮食宏观调控能力。在这方面北京市储备粮实物垂直管理体系值得学习和借鉴。所谓实物管理，即市粮食局只管粮，不管库，只管物，不管人，承储粮库与市粮食局没有行政隶属关系，主要通过签订承储合同的形式规范双方的权利和义务，实施合同管理。所谓垂直管理，即市粮食局在仓储管理方面直接对承储库，并掌握到每一个货位的品种、数量和质量情况。市储备粮实物垂直管理体系，以布局合理、规模存放、优化结构、规范管理为原则，

以“储得实，管得好，调得动，用得上”为基本要求，以承储社会化，运作市场化，管理法制化，储粮规范化为目标。

（一）市级储备粮的布局应从应急情况下满足加工企业需要的角度出发，考虑本市粮食供求变化的特点、行政区划、人口数量、粮食仓容等因素。为了提高政府调控市场的能力，应对突发事件和保证应急情况下粮食的有效供给，我们不仅要按照“产区3个月，销区6个月”的标准储备粮食，充实市、县两级粮食储备，而且要在保证储备粮油总规模的基础上，增加大米、成品油储存，完善储备结构。要有利于灵活调动市储备粮，有利于通过市场运作的方式进行推陈储新，有利于进行规范化的管理。

（二）仓储网络的形成要基本达到

：以**市粮油储备（物流）中心为龙头，以仓容规模较大的粮库为骨干，辐射全市仓储设施条件较好的粮食购销库的储备粮储存网络。储存市储备粮的仓型主要以隔热保温防潮处理的房式仓为主。

（三）承储地点符合市储备粮布局要求和粮食合理流向，交通方便，有一定规模存放能力，各种条件设施完好。

（四）建立市储备粮油拟存货位报告制度。对于取得承储资格的单位，在市储备粮油入库之前，要求承储单位先行报告拟存货位，经市粮食局审查认定符合承储要求后入库储存粮油。

（五）为提高市储备粮管理水平，可考虑把竞争机制引入承储工作，可实行相对分散储存，优先考虑存量大、储存条件好、管理水平高的单位。

（六）采用承储合同制度。承储合同制度是储备粮实物垂直管理体系的主要内容。市粮食局通过实施合同的形式对承储单位进行管理，凡承储市储备粮的单位都要与市粮食局直接签订承储合同。在承储合同中，明确市粮食局和承储单位各自的权利和义务。

（七）储备粮的轮换可采用竞价购买方式，以降低储藏成本，减少财政负担。

（八）当出现粮食供求总量失去平衡或者市场价格大幅度波动、遇有重大自然灾害或者突发事件、以及市政府认为需要动用市储备粮的其他情况时，由市粮食局按照市政府批准的品种、数量、质量、价格，向承储单位下达动用指令，并组织实施。

（九）确定承储市储备成品粮油的单位时，要求具备相应的仓储条件和承储能力，能够满足“库存保持常量，实物滚动轮换”的基本要求。为了保证库存数字的真实性，通过货位卡片对市储备成品粮油的货位变动情况进行动态记录。

（十）在突发自然灾害或粮食市场供不应求的情况下，为了能够做到在较短的时间内提供粮油供应，加大市场粮油的投放数量，发挥成品粮储备在应急状态下的重要作用，在储存方式上，把成品粮油的储存地点置于“战时”状态，即主要存放在经营周转数量较大的经营企业和加工企业储存。在管理方式上，市局要求承储单位的法人代表要负全责，并从市局、承储单位、轮换单位逐级设立专管员。同时，要求承储单位和轮换单位做好粮情检测、轮换管理、监测和及时上报有关数据。

（十一）开发和建立库存和轮换计算机监测系统，达到对市储备成品粮实行动态管理，以确保市储备成品粮库存数量准确、质量达标、轮换及时，随时可以用于政府对市场进行调控。

四、加强粮食流通基础设施的建设

结合灾后重建，因地制宜、突出特色，合理布局，重建与改扩建相结合，完善和提高粮库整体功能，加快粮油储藏、加工、运输、配送等物流设施建设，建立现代化的物流体系，提升粮食储备、流通能力，才能在应急状态下，最大可能地保证粮油加工、供应渠道的畅通。

（一）加快以**市粮油储备（物流）中心为龙头的物流体系建设，合理布局区域性粮油批发市场和中心储备库点。重点扶持和发展符合现代粮食物流的批发市场，鼓励并促进部分具有区域优势、资源优势、市场优势的县级批发市场的建设，不断增强这些批发市场的辐射能力及进一步显现其在区域的影响力，加强批发市场的硬件和软件建设。拓展批发市场信息中心功能，使得粮食批发市场重视粮食信息的收集、整理和发布，通过自己的网站等媒体及时公布有关信息，为粮食管理部门、经营单位及社会服务。提升批发市场综合服务功能。进一步完善尤其是质量检测、物流配送、贷款结算等服务功能。增加批发市场的新生功能。如期货交易、网上交易、竞价交易等。

（二）根据我市粮食流向和运输特点，在增强储存能力的基础上，同时还应具备正常与紧急调运的能力，在交通枢纽和仓容较大规模的粮库可增建散粮接发系统，粮仓快速检测手段设备。

（三）进一步完善应急加工、销售网点。目前，粮油加工企业多数改制或民营，很少的几个国有或国有控股的加工厂，日处理能力较小，且机器老化，设配陈旧，已不能适应现代粮食流通所需。按照粮食产业园区、库、厂合一建设的思路，大、中粮库建设可规划或引导建设粮油加工企业；同时可依托社会资源，通过与应急加工、销售企业签订协议，在非应急状态下给予应急网点企业适当的政策和资金扶持。合理规划销售网点，实现二环路以内网点服务半径不超过400米，二环路以外服务半径不超过500米，通过这些网点调控市场，稳定特殊时期市场物价，保证粮油应急加工、销售渠道的畅通，实现特殊时期市场应急供应。

（四）建立和完善全市粮食流通市场公共信息网络平台。通过市粮食局信息中心为核心，搭建市、县、站、库四级信息平台，以计算机网络为基础，充分发挥现有的资源配置和作用，提高政府投资效率。按照信息技术发展方向和要求，配备和更新计算机，建立信息网络，开发和应用粮库管理信息系统，开展粮食信息监测网试点工作，通过应用系列行业专用软件系统，可全面、及时、准确地反映全市粮食流量、存量和价格等情况，达到上下贯通、左右互联、功能齐全、反应灵敏的市、库点、批发市场粮食信息网络体系，逐步实现机关办公自动化、粮食政务公开化、行业管理智能化和粮食商务化。提高工作效率和质量，应对各种情况所需，在应急状态下才能更好地发挥作用。

（五）构建和完善与国际监测和检测标准方法接轨的**粮食检验检测系统。在这次应急工作中，由于**市粮食系统没有自己的粮油质量监督检验站，救灾粮的原粮检测和加工出的成品粮检测都只能依靠省粮油质检站，由于他们工作量及检测安排等因素影响，使得我们的救灾粮安排工作进展受到很大影响。恢复重建**市粮油质量监督检验站是很有必要和急需的。整合检验检测资源，强化粮油食品卫生安全检测能力，发挥**特大中心城市的带动和辐射作用，可通过建设大型的粮油检验检测中心来树立我市粮食流通主渠道形象，对重建的**市粮油质量监督检验中心（站），要根据国际检验检测技术发展方向和新的标准方法，配套先进的粮食检验检测设施、设备，加大对粮油及其制品的理化指标、营养成分、卫生指标微量元素、维生素等方面的检测，提高粮油质量检测水平，发挥粮食部门在粮食质量检验检测方面的优势，维护粮油食品安

全，以更好地推进粮食物流发展。