海洋资源开发与管理：21世纪中国应对策略探讨

但是，我们也应该看到：我国海洋资源的开发、利用与发达国家相比总体水平还比较落后， 目前 中国 海洋开发的综合指标仅为3.4%，这不仅低于海洋经济发达国家 14%至17%的水平，而且低于5%的世界平均水平。对海洋资源的开发及有效利用无论在思想认识上、技术装备上、经济效益上还是在 科学 管理上都还存在着较大的差距和不足，这已经成为阻碍我国海洋经济可持续发展的制约因素。因此，加强对海洋资源的开发力度与科学管理已成为我国缓解人口、资源和环境压力，加快经济发展，增强国家实力的战略选择。

1 中国海洋资源开发与管理面临的初始条件

1.1 没有形成适应市场经济的要求的海洋资源开发的整体开发战略

长期以来，人们普遍接受并习惯的认为海洋资源是 自然 力量形成的，因此在海洋资源的开发和利用中，实际上执行的是资源无偿或低价使用的政策。近年来，我国虽然通过改革不断加强对海洋资源的所有权管理，海洋资源资产观念在 社会 上得到了强化，但适应 现代 海洋开发趋势和发展市场经济需要的海洋资源开发管理机制和体系仍然没有完全建立起来，致使海洋资源在开发利用的过程中遭受严重破坏和浪费，经济效益整体低下。而且，我国海洋资源的开发管理工作，一直以来采取的是传统体制下分散在行业部门的计划性开发与管理，是传统的陆地式资源开发与管理方式的延伸。随着海洋经济的发展，这种一开始发挥过积极作用的开发管理模式，越来越显得不协调，使得各行业、各地区自成体系，导致了各自为政的复杂局面，没有形成聚集规模效益， 影响 了资源的整体开发和有效利用。 海洋资源的法制建设在海洋资源开发与管理工作中具有非常重要的作用。它是保证海洋资源开发管理体系的形成、巩固、完善的重要条件，也是保证海洋资源有序开发、合理利用、维持海洋生态平衡、提高综合效益的基本保障。为了保护和有效开发海洋资源，国家先后颁布海洋法规二十几项，如《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国海洋石油开发环境保护管理条例实施办法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等，但这些法律、法规并没有形成完整而系统的海洋资源开发与管理的法律体系。而且已有的法律法规，绝大多数是单项法规，且基本上是陆上法规向海上的延伸，没有真正起到依法治海的作用。近年来，随着海洋经济的快速发展，出现了海洋多元化开发、综合利用、多种经营的局面，原有的条块分割、各自为战的海上执法管理体制，一方面形不成海上执法“合力”，单方面的执法力量严重不足；另一方面，队伍的重复建设又加大了管理成本，造成了人力物力的极大浪费，同时在管理上的也存在着交叉和空白，已不能适应海洋经济发展的要求。

1.3 海洋资源浪费严重，利用率低。

由于长期的计划经济和“重陆轻海”政策影响，致使我国海洋产业所形成的规模比较小，如2004年我国海洋产业产值仅占全国国民生产总值的3.9%，与发达国家差距较大。海洋产业产值在世界海洋产业产值中所占比重不足 1%，且我国海洋产业结构不合理，仍然停留在以海洋渔业、海洋运输、海洋盐业等传统产业为主的阶段。海洋产业结构性矛盾突出，一些新兴海洋产业尚未形成规模，传统海洋产业仍处于粗放型发展阶段，再加上海洋科技储备严重不足，致使海洋资源的开发利用率较低，资源浪费严重，没有形成规模优势，海洋经济的总体发展不能满足经济社会发展的需要。

1.4 海洋环境污染严重，生态趋向恶化，影响了海洋经济的可持续发展 1.5 我国海洋油气资源开发滞后，外部环境复杂化

后备能源问题关乎国家经济安全。近10年来，我国探明的油气储量逐年下降，原油产量增长缓慢，每年新增探明可采储量无法弥补同期产量，能源短缺已在很大程度上成为影响我国经济发展的主要因素之一。 要想使国民经济能持续稳定协调发展，必须把海洋资源的开发和管理作为一项长期的战略任务来抓，树立海洋经济可持续发展观念。为了合理开发和科学管理海洋资源，保持海洋生态系统的正常运转，保证可持续发展战略的实施。必须做到以下几个方面。

2.1 强化海洋意识，增强海洋国土观念

我国是一个海洋大国，海洋开发总体水平不高，海洋产业起步晚，基础相对较弱，但真正制约我国海洋资源开发的还是滞后的现代海洋意识和海洋观念。由于我们以往对国土的理解仅限于以陆域为主的概念上，对海洋国土知识重视不够，在相当程度上制约了对海洋国土资源的开发利用。这就需要我们从战略高度认识海洋国土资源的重要性和必要性，加强对公众的海洋国土观 教育 ，强化海洋国土意识，树立正确的海洋国土观、海洋经济观、海洋政治观和海洋防卫观，增强公众对“海洋国土”的忧患意识，合理开发利用海洋国土资源，把海洋资源与陆地资源、海洋产业与其他产业相互联系起来，促进海洋资源的合理利用与科学管理。

2.2 实施海洋资源开发与保护并举战略，走 科技 创新之路

随着沿海地区 经济 的快速 发展 和海洋资源开发力度的加大，对海洋环境保护的压力将会越来越大。因此，在大力开发利用海洋资源的同时，必须重视对海洋环境的保护，促进海洋资源开发利用的持续发展。在开发保护海洋资源方面，主管部门要通过海洋资源的价值核算和评价，对海洋资源实行有偿使用，利用价格体系调节海洋资源的供求关系，尽可能保证海洋资源的持续利用。在保护海洋环境方面，要集中控制陆地上污染物的排放，强化盐田、海水养殖池废水、石油开采、拆船和海洋运输过程中废物排放的管理，维护海洋的生态平衡和资源的长期利用。逐步实施重点海域污染物排海总量控制制度。改善近岸海域环境质量，重点治理和保护河口、海湾和城市附近海域，继续保持未污染海域环境质量。加强入海江河的水环境治理，减少入海污染物。加快沿海大中城市、江河沿岸城市生活污水、垃圾处理和 工业 废水处理设施建设，提高污水处理率、垃圾处理率和脱磷、脱氮效率。限期整治和关闭污染严重的入海排污口、废物倾倒区。妥善处理生活垃圾和工业废渣，严格限制重金属、有毒物质和难降解污染物排放。临海 企业 要逐步推行全过程清洁生产。加强海上污染源管理，提高船舶和港口防污设备的配备率，做到达标排放。海上石油生产及运输设施要配备防油污设备和器材，减少突发性污染事故。实施谁污染谁治理的环境问责制度，优化海洋环境保护的法治化进程。

海洋资源的开发利用相对陆地资源而言，难度和风险更大、综合性更强、对 科学 技术的依赖性也会更大。海洋资源从调查、观测、勘探、开发利用到管理的各阶段，都是科学和技术运行过程的结果，要不断采用先进的科学技术，实施科技创新，提高海洋资源开发和科学管理的总体技术水平、规模和效益。

2.3 调整和优化海洋产业结构，以高新技术改造海洋传统产业，促进新兴产业发展

实施海洋开发战略，必须合理利用海洋资源。我国的八大海洋产业中，海洋捕捞业、海洋 交通 运输业和海盐及海洋化工业等传统产业发展早，聚集的劳动人口多，有些产业生产技术落后，低水平盲目发展造成资源破坏严重，自身的生存环境日趋恶劣。调整产业结构，改造传统海洋产业，大力发展海洋油气业、海洋医药、海洋 旅游 业等新兴产业，已成为海洋开发的重要政策命题。同时，应注重优化海洋资源配置，积极培育可以深化海洋资源综合利用的高技术产业，促进深海采矿、海水综合利用、海洋能发电等潜在海洋产业的形成和发展。

众所周知，海洋产业结构不同对海洋资源的依赖程度和对环境的 影响 程度也会不同。一般来说，从海洋第一产业到第三产业，对海洋资源依赖程度和对环境的影响程度是在逐渐减弱的。我国的海洋产业结构一直在以第一产业为主，因此应根据我国海洋资源与环境的特点，调整海洋产业结构，逐步降低第一产业在海洋经济中的比重，提高第

二、三产业的比重，重点发展油气开采、海滨旅游、水产养殖、远洋交通运输；积极发展观测服务、海洋药物、海水资源利用；努力开展海底采矿、海洋能利用，提高第二产业在海洋产业中的比重。海洋产业的效益应从经济、 社会 、环境三个方面综合考虑。因此，要重视海洋资源的综合利用，以高新技术改造海洋传统产业，推动海洋产业经济结构的调整与产业升级，促进新兴产业发展。

2.4 优化海洋资源开发与管理的 法律 机制，依法开发和管理海洋资源。

当务之急，应加大执法力度，理顺海洋管理体制。近 20年来，国家先后公布实施了《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律、法规二十几项，为加强海洋资源开发与综合管理打下了基础。但也应该看到，随着海洋经济的发展，有些法律、法规显得滞后。应根据海洋经济的发展，制定《 中国 专属经济区和大陆架法》、《海洋岛屿开发管理法》、《海洋资源开发管理法》等海洋法律。同时，还要加快与国际法接轨，扩大海洋立法方面的国际合作与交流，尽快完善我国海洋资源开发与管理的法律体系。此外，应加强海上执法队伍建设。面对我国300万平方公里的海域面积，国家应加大投资，组建一支适合中国国情的、 现代 化的、综合一体化的执法队伍，增强执法合力，提高执法效率，优化海洋资源开发与管理的法治化机制，真正做到依法治海。

2.5 尽快调整我国能源战略，有序开发海洋油气资源。 应全面贯彻执行《全国海洋经济发展规划纲要》精神，对海洋油气资源勘探开发要贯彻“两种资源、两个市场”的原则，实行油气并举、立足国内、发展海外，自营开采与对外合作并举，积极探索争议海域油气资源的勘探开发方式。海洋油气资源开发的问题涉及经济、能源、外交、军事和国家安全，是一个全局性的战略问题，需要国家统一协调。就目前海洋油气资源开发的形势，首先，应尽快调整“重陆轻海”的国家能源战略，加强海洋油气资源开发的组织和领导工作，统一协调。由国务院牵头，组建跨行业、跨学科工作组，共同对海洋油气资源开发和规划出谋划策。其次，打破国内油气资源勘探开发的海陆分界线，集中国内力量，大力吸纳民营资本投资海洋油气资源开发，对争议较少的渤海和近海油气资源，采取独立开采的方式。第三，积极寻求国际合作，探索对外合作模式，吸引外资，加大东海、南海“争议”海域油气资源勘探开发，维护我国东海、南海的海洋权益。第四，坚持科技创新，不断提高勘探成功率和采收率；完善产业结构，增强产业抗风险能力。

总之，合理有序开发海洋资源、科学管理海洋资源是一项涉及海洋经济可持续发展，涉及国家能源、外交、军事和国家安全的重大战略举措，应引起我们高度重视。